上海证券报2011-01-15

 客观评估“十一五”改革进程，预测和判断“十二五”改革形势，对“十二五”规划的编制有一定参考价值。为此，中国（海南）改革发展研究院于2010年11月组织了“2010年中国改革调查问卷”，回收有效问卷246份。其中中央及地方党政机关专家占26.83%，高校及研究机构专家占64.63%，其他方面（包括企业和媒体）专家占8.54%。

  一、“十一五”改革总体进展较好，但在有些方面还不适应发展方式转变的需求

  1.“十一五”改革总体进展较好，尤其是公共服务体制等领域的改革有突出亮点。

  从总体上看，5.59%的专家认为“十一五”改革有重大突破，70.89%的专家认为有所进展，二者合计76.38%。在具体领域，有三项改革进展明显。

  （1）关于农村改革，认为有重大突破和有所进展的专家分别为16.32%和61.51%。（2）关于公共服务体制改革，认为有重大突破和有所进展的专家分别有8.40%和61.51%；与此相印证的是，赞同“以解决民生问题为重点的相关改革是“十一五”改革最大亮点”这一判断的专家占比达到51.46%。（3）关于对外开放，分别有12.55%和66.53%的专家认为有重大突破和有所进展。

  2.宏观体制改革有所进展，但与社会预期有明显差距。

  专家认为，财税、金融、投资等宏观体制在“十一五”都有所进展，但进展程度有限。

  （1）在财税体制改革方面，43.28%的专家认为有所进展，46.64%的专家认为基本没有进展。（2）在金融体制改革领域，56.41%的专家认为有所进展，34.19%的专家认为基本没有进展。（3）在投资体制改革领域，46.38%的专家认为有所进展，39.57%的专家认为基本没有进展。

  3.“十一五”多个领域改革滞后，严重制约发展方式转变进程。

  大多数专家认为，“十一五”收入分配与行政体制改革明显滞后于其他领域的改革进程。与预期相比，认为收入分配改革滞后的专家高达85.42%；认为行政体制改革滞后的专家达到62.50%。

  （1）在收入分配领域，21.10%的专家认为有所进展，56.54%的专家认为基本没有进展，21.10%的专家认为有所倒退。

  （2）在行政体制改革领域，62.76%的专家认为“十一五”行政体制改革很多方面没有达到预期目标，有20.50%的专家认为改革预期目标基本落空。

  二、“十二五”形势日趋复杂，亟需改革在多方面有重大突破

  1.“十二五”外部环境将发生重大变化。

  （1）外需规模难以重返危机前水平。63.18%的专家认为，“十二五”我国的外需将继续恢复，但规模难以达到危机前水平，且结构将发生重大变化。（2）人民币升值压力将逐步加大。78.66%的专家认为压力会越来越大；认为基本维持现状和有所缓和的专家仅为12.13%和3.35%。

  2.“十二五”宏观经济将回归中速增长。

  （1）GDP增速将保持在8%～10%区间，CPI保持温和水平。对“十二五”我国GDP增速的判断，43.75%的专家认为将在8%～10%；38.33%的专家认为将保持在7%～8%之间。对“十二五”CPI的预测，37.66%的专家认为将会在4%～5%之间。（2）劳动力短缺现象即便到来也不会很严重。48.54%的专家认为，“十二五”我国劳动力供给短缺现象不太可能出现，劳动力总体仍将处于过剩状态。44.77%的专家认为“十二五”出现劳动力短缺现象的可能性很大，但不会很严重。

  3.防范不可预见风险、规避中等收入陷阱对“十二五”改革提出新要求。

  （1）未来五年不可预见风险较为分散。在问及“十二五”我国面临的不可预见风险时，超过70%的专家选择群体性事件突发（72.27%）和国际经济政治格局和秩序的动荡（71.43%）；专家选择比例在30%～40%的分别是能源危机（49.16%）、气候变化引发的环境危机（39.92%）以及金融危机的再度冲击（37.39%）。

  （2）防范中等收入陷阱成为“十二五”改革的重要目标。分别有37.66%、15.90%和7.95%的专家认为，我国“十二五”陷入中等收入陷阱的可能性为3、4、5，合计61.51%，表明我国“十二五”中等收入陷阱的风险相对较高。

  4.“十二五”迫切需要通过改革在转变发展方式上取得重大突破。

  （1）尽快形成消费主导发展格局重在改革突破。对“十二五”我国居民消费率的预期，56.49%的专家认为将达到40%～45%。在问及“十二五”建立扩大消费需求长效机制的关键时，90.76%的专家认为要加快收入分配结构调整，普遍提高城乡居民收入；61.34%和50.00%的专家认为是建立和完善基本公共服务体系、推进基本公共服务均等化和加快城乡一体化进程、全面启动农村消费。

  （2）“十二五”要在重大领域改革率先取得突破。在问及“十二五”最有可能取得突破的改革时，65%的专家认为收入分配最有可能取得突破，这表明专家对收入分配改革寄予厚望；此外，分别有49.58%和44.58%的专家认为，资源性产品等要素市场改革和财税体制改革最有可能取得突破。

  （3）“十二五”改革突破重在尽快建立高层次的改革协调机制。69.87%专家认为非常必要，18.41%的专家认为有一定的必要性，二者合计88.28%。

  三、“十二五”以完善市场经济为目标的经济体制改革选择

  1.着力推进收入分配体制改革，理顺收入分配关系。

  （1）“十二五”控制收入分配差距面临严峻挑战。49.16%的专家认为“十二五”我国城乡收入分配的差距将继续扩大，认为将有所缓解的专家比重为34.87%。仅有0.42%的专家认为这一差距会明显缩小。

  （2）加快推进垄断行业改革是缩小收入分配差距的关键。“十二五”要缩小收入分配差距，65.83%的专家认为要规范垄断行业收入分配，对国有企业进行“收租分红”；60.83%的专家认为应该切实提高农民收入；42.08%的专家认为应建立工资定期增长机制。

  2.尽快启动新一轮财税金融体制改革。

  （1）以理顺中央和省级财税关系为重点推进财税体制改革。在问及“十二五”财税体制改革的突破口时，34.58%的专家认为突破口在于调整中央与省级政府财税关系。对“十二五”启动财税体制改革条件的判断，28.33%的专家认为已成熟，应尽快推进；55.83%的专家认为条件基本具备，宜逐步推进。

  （2）抑制房价不合理上涨关键在于降低地方政府对土地财政的依赖。47.50%的专家认为遏制房价过高根本举措是降低地方政府对土地财政的依赖。20.42%的专家认为需要尽快完善住房保障制度。

  （3）“十二五”争取全面推进资源税改革。33.47%的专家认为时机与条件已经成熟，需要尽快推进；51.46%的专家认为基本成熟，可以扩大试点，逐步推进。二者合计84.93%。

  （4）服务于形成消费主导的基本格局，加快金融转型进程。47.50%的专家赞同，金融体制需要尽快实现从投资型金融向消费型金融的转型，以服务于消费主导的发展方式。

  3.加大反垄断进程，促进民营企业发展。

  （1）“十一五”国有企业和垄断行业改革明显滞后。在国有企业改革领域，有34.60%的专家认为“十一五”国有企业改革有所进展，43.04%的专家认为基本没有进展。在垄断行业改革领域，51.90%的专家认为“十一五”垄断行业改革基本没有进展，33.33%的专家认为垄断行业改革有所倒退。

  （2）促进民营经济发展重在加快反垄断进程。在问及“十二五”民营经济发展面临的主要障碍时，35.00%专家认为在于垄断行业改革滞后。此外，分别有22.50%的专家分别选择了进入门槛过高和自主创新能力不足两个因素。

  4.进一步加大农村改革力度。

  （1）把提高农民收入放在更加突出的位置。对“十二五”农村居民家庭人均纯收入实际年均增长速度的预测，36.29%的专家预计将达到5%～7%；34.18%的专家认为将达到7%～9%。

  （2）“十二五”是我国加快城市化的关键时期。66.11%的专家预计“十二五”我国城市化率有望提高到50%～55%；21.34%的专家认为有望达到55%～60%。

  （3）采取多种途径加快城市化进程。33.75%的专家认为，加快城市化进程主要途径是发展中小城镇；32.50%的专家认为要发展城市群。认为重点要发展小城市的大中城市的分别有19.17%和12.50%。

  （4）把解决农村土地问题和公共服务问题作为“十二五”农村改革最为紧迫的任务。在“十二五”农村改革最紧迫任务的判断上，87.50%的专家选择了农村土地制度改革，77.50%的专家选择了农村公共服务体制改革。对“十二五”农村土地制度改革的重点，37.24%的专家认为应尽快建立城乡统一的建设用地市场。

  四、“十二五”以基本公共服务均等化为重点的社会体制改革选择

  1.明确“十二五”基本公共服务体系建设的目标。

  （1）对“十二五”我国基本公共服务体系建设的预期，12.92%的专家认为将完全形成“制度对接、体系完善、流转顺畅”的基本公共服务体系；45.83%的专家认为将基本建成；31.67%的专家预期将初步建成。9.58%的专家认为还不能形成比较完整的体系。

  （2）加大基本公共服务支出占财政支出的比重。39.50%的专家认为，到“十二五”末期基本公共服务支出占财政比重应从2009年的32%提高到40%～45%；23.11%的专家认为应当提高到45%～50%。

  2.尽快实现城乡基本公共服务制度的统一。

  （1）40.00%专家认为推进城乡一体化的关键是加快城乡基本公共服务一体化进程。（2）对于户籍制度改革，61.60%的专家认为“十二五”时期仍将处于试点，个别地区会有新的重大突破。

  3.着力推进农民工基本公共服务市民化，“让农民工”成为历史。

  推进农民工基本公共服务市民化，“让农民工成为历史”，应是“十二五”的一个重大工程。10.46%的专家认为时机与条件已经成熟，可以尽快推进；43.51%的专家认为基本成熟，但要考虑技术细节；二者合计53.97%。

  4.努力实现“十二五”推进教育文化产业改革的重大突破。

  （1）积极探索延长义务教育年限。在扩大义务教育范围的问题上，16.74%的专家认为把高中教育和职业教育纳入义务教育范围完全具备条件；55.23%的专家认为基本具备条件，二者合计71.97%。

  （2）提高自主创新能力重在加大科技体制改革力度。80.75%的专家认为提高自主创新能力的关键是推进科技体制改革，构建以企业研发为主体的创新体系；55.23%的专家认为在于改革政府科研管理体制，加大科技投入；52.72%的专家认为要尽快改革教育体制，培养青少年创造力。

  （3）把大力发展文化产业作为“十二五”重大战略，46.41%的专家认为“十二五”末期文化产业占GDP比重可能达到2.5%～5%，40.08%的专家认为有可能达到5%～8%，成为国民经济的重要支柱产业。

  （4）多管齐下，破解就业难题。76.89%的专家认为，“十二五”缓解就业压力的关键是调整产业结构，大力发展服务业；56.30%的专家认为是调整所有制结构，发展非公经济；46.22%的专家认为要大力发展职业教育，提高职业素质。

  五、“十二五”以政府转型为重点的行政体制改革选择

  1.改革重点是完善公共治理的决策与参与机制。

  对 “十二五”行政体制改革，57.98%的专家认为应该以保障公民“知情权、表达权和参与权”为重点，完善决策参与机制和公共治理结构；此外，分别有47.06%、44.54%和43.70%的专家认为是明确中央与地方政府公共职责分工、改革政府绩效评估体系、继续完善“大部门”体制。

  2.加快省直管县改革进程。

  “十二五”省直管县的改革，总体预期良好。18.91%的专家认为省直管县将在全国全面推开；64.29%的专家认为省直管县仍将继续在部分省试点。

  3.健全地方政府债务管理机制,控制地方政府债务风险。

  总体看来，地方政府债务问题需要在“十二五”时期加大关注力度，36.13%的专家认为债务风险非常高，需要高度关注；50.84%的专家认为风险比较高；二者合计86.97%。

  4.提高财政公开透明度，全面强化财政预算监督。

  针对财政监管问题，52.97%的专家认为需要提高财政预决算的透明度，健全信息公开制度。

  5.把控制行政支出放在行政体制改革的突出位置。

  对“十二五”行政成本占财政支出比重变化趋势的判断，43.46%的专家认为将继续增长；35.02%的专家认为基本保持现有水平，二者合计78.48%。有20.25%的专家预期将有所降低。

  6.积极创造条件推进公务人员财产申报制度改革。

  对“十二五”全面实施公务人员收入与财产申报制度的预测，分别有13.03%和44.54%的专家认为很有可能和有一定可能性；32.77%的专家认为不太可能，7.98%的专家认为不可能。

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与雷婷 蔡文龙合著