要控制公务员规模的过度扩张，首先需要理清政府职能，明确政府边界；因此，与其出台《编制法》，不如出台《政府职能法》，以法律的形式授予政府相应管理职能。

　　（关注2012全国“两会”之十）

　　全国人大代表、中央纪委原副书记刘锡荣在人大会议上建议出台《编制法》，以制止“官满为患”的现象。刘锡荣说，4年前全国公务员是600万人，现在已经增加到1000万人，一年多100万人。“老百姓再勤劳，也养不起这么多官啊！”

　　公务员太多，不仅造成了政府行政成本过高，增加了社会负担，而且扩大了买官卖官的空间，使体制性和机制性腐败难以根除。但建议出台《编制法》，能否控制公务员的扩张，还值得推敲。

　　应当说，随着经济社会发展，政府职能的扩大，公务员队伍的扩张，有其客观性。瓦格纳法则就指出，随着国家职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些国家职能的财政支出不断增加，即随着人均收入提高，财政支出相对规模相应提高。

　　从中国的现实情况看，相对于改革开放前相对单纯的职能，过去30年政府职能有了明显的扩大。这既有合理部分，也有不合理部分。例如，在经济领域，加强市场监督，保障市场秩序、保障食品药品安全等职能，是经济社会发展所必须的，强化这部分职能，属于合理的职能扩张，由此带来的公务员的扩大，也是正常现象；但有些职能扩张，比如加大对市场微观干预，职能设置本身就不合理，由此带来的公务员规模扩张，也就明显不合理。

　　此外，地方政府滥扩编现象严重，正如刘锡荣指出的——乱设机构，乱定级别，领导职数和公务员人数超标，这“两乱两超”导致的公务员规模扩张，更需要通过明确政府职能，进一步清晰界定各部门的职能边界，并进行有针对性地清理整治。

　　温家宝总理在今年的政府工作报告中明确指出，改革的重点领域和关键环节是“五个理顺”，其中四个方面涉及到政府：即理顺政府与市场的关系；理顺各级政府间财政分配关系；理顺经济与社会发展的关系；理顺政府与公民和社会组织的关系。

　　要理顺政府的基本职能，需要明确政府行为的基本原则，对市场和社会来说，“不禁止即许可”；而对政府来说，“不许可即禁止”。政府要扩张某项职能，需要得到法律明确的授权。只有明确政府边界，才能真正控制住公务员规模的扩张。

　　中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，在“转变政府职能”部分提出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。根据这一意见，只要真正地打破政府利益，理顺政府职能，就能够真正地控制住公务员编制的规模。

　　因此，与其出台《编制法》，不如出台《政府职能法》，以法律的形式授予政府相应的管理职能。政府必须在法律规定的范围内活动，非法律授权的不得具有或行使其他权力。