引子

新一轮机构改革的核心是政府职能转变。近日，李克强总理在新一届国务院第一次全体会议上指出，“各部门都要自觉行动，限期完成职能转变各项任务，绝不能‘换汤不换药’。”讲话对新一轮机构改革敲响警钟。以往机构改革有哪些“换汤不换药”的怪象？新华社记者深入采访之后，梳理出了机构改革中“无领导下岗”、“改出一批吃财政饭的闲人”、 “行政审批明放暗收、小放大收”等几大怪象。

“换汤容易换药难”的阻力何在？如何真正完成政府职能转变？这是本期“思与辨”所要探讨的。

■ 主持人：尹传刚（深圳特区报见习记者）

■ 嘉 宾：匡贤明（中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长）

凌国华（中国甘肃网评论员）

和静钧（西南政法大学政治与公共事务学院副教授）

机构改革要突破既有利益格局

主持人：大家如何看待机构改革中出现的一些“换汤不换药”的怪象？

和静钧：这说明有些改革并没有实质碰触政府职能转变的核心命题。尽管引入了一些管理创新，但基本上只是重新划分或归并、裁撤了一些机构，属于线性排列组合式改革，属自循环式改革，本质上是“换汤不换药”。

那么，改革阻力何在呢？政府机构自然派生出的权力格局和利益格局，以及在这些格局上附着的人事格局，是改革的三大内生型阻力。内生驱动的改革，会本能地适应和照顾内生型格局，一个改革设计得再好，最终都可能内化为一个继续为内生型格局服务的改革，否则原有的内生驱动力就会消失，改革就寸步难行。因此，只能通过建构主义式思维方法，结合内生驱动力与足够强大的外部压力，才能防止改革的表面化。

凌国华：从以往机构改革的经验来看，有一点不可忽视，机构改革若不能真正突破既有利益格局，不仅无法完成简政放权和职能转变的重任，反而容易陷入帕金森定律的陷阱，从而使得机构改革陷入“精简——臃肿——再精简——再臃肿”的循环怪圈。如此折腾，不仅浪费了珍贵的公共资源，反而使社会对机构改革陷入一种“换汤不换药”的表层猜测，有损政府公信力。这些，显然非机构改革的原意。

机构和人员的调整、合并只是机构改革的表面形式，是“汤”；简政放权和职能转变才是机构改革的精髓所在，是“药”。“换汤”不过是合并机构，换个牌子，“换药”则在于打破既有的利益格局，简政放权，转变职能，让政府的归政府，让社会的归社会，让市场的归市场，人员也要精简，改进人浮于事的疲沓作风。“换药”因为要涉及政府权能下放和人员调整，必然要影响一部分群体的利益，“触动利益往往比触及灵魂还难”，机构改革是自己割自己肉，自然难以痛下决心，阻力可想而知，但是再深的水也要蹚。只有安全平稳蹚过改革深水区，才能激发更大的制度红利，这就需要调和鼎鼐的大格局和深功夫。

减机构减人难，尤其是减人更难

主持人：转变政府职能是机构改革的最终目标，其中的一个难点是如何分流人员。现在我们看到，少有人因机构改革而下岗、改出一批吃财政饭的闲人、行政审批明放暗收等，如何看待这些问题？

凌国华：这些从侧面反映出简政放权和职能转变之艰难。机构改革陷入“换汤不换药”的困境，除了帕金森定律所揭示的公共机构带有自我扩张的属性之外，现实原因则在于简政放权和职能转变涉及到繁杂的利益格局。简政放权、职能转变，虽然是简单的几个字，但背后包含着错综复杂的利益关系。当前情况下，公共部门的权力往往跟一定的利益紧密相连，放权在一定程度上就意味着利益的流失，因此必然会遇到不小的阻力。既得利益者的掣肘，使得一些机构改革往往流于机构调整的肤浅层面，更深层次的简政放权和职能转变则包裹在机构调整的内核中，无法施展。机构改革不能停留在换汤不换药的调整机构层面，而要深入到转变职能、简政放权的骨髓。

匡贤明：从改革的历史看，减机构、减人难，尤其是减人更难。在明确职能转变的目标后，能否妥善处理人的问题，是关键所在。与其他国家不同的是，我国的政府改革，在裁人方面有着极大的弹性。其他国家的政府裁员后，人员分流到市场与社会中，但在我国政府改革中，政府裁员后，人员要么分流到下级政府，要么分流到财政供养的事业单位中，要么分流到享受体制内待遇的国有企业。真正分流到非财政供养领域的人员并不多。机构改革的目的之一，是减轻财政供养负担，为纳税人减负，但几轮的政府改革下来，财政供养人口不仅没有减少，反而增加了，社会承担的供养着“大政府”的负担反而加重了。

和静钧：这些都是改革表面化的症状。政府冗员的长期化，岗位人事上下升降与左右流动双向性能差，都是政府机构效能不足的直接表现。另外，机构改革后，行政审批反而有被层层加码的怪象，或放小收大，明放暗收，皆因改革没有破除既有权力——利益——人事格局而最终成了“反改革”的对台戏。

将错装在政府身上的手还给社会和市场

主持人：机构改革显现出的种种怪象，给我们提了个醒：机构调整易，职能转变难。怎么改才能发挥出机构改革的精神和真义，实实在在地完成政府职能转变？

和静钧：此轮改革的核心是转变政府职能，关键词就是“向地方放权，向企业放权，向社会放权”。首先，政府应在运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新、行政权力制约等多方面内容上下功夫，目标不再是之前的排列组合式改革，应是内循环与外循环充分交融的改革，改革过程中应主动接受社会监督，让局外人也参与到这一重大改革的过程中，没有外部的适当压力，内部阻力是不会主动退让的。其次，作为改革的配套工程和基础设施建设，应在改革公务员终身制及流动性能差方面下大力解决，尽早实现社会福利统一化，打破双轨制。第三，应培育社会和民间的治理力量，完善市场机制，以对接政府现有的将会放出的权力与服务。

匡贤明：我国从计划经济走来，其中一个重要的特点就是体制间的福利差距太大。城乡居民间存在明显的福利差距；城市内部，体制内与体制外亦然。要减少财政供养人口，重点在于缩小体制间的福利差距。而这需要全面推进公共服务体制的对接。减少财政供养人口还需要加大政府放权力度。一无福利优势；二无权力优势，财政供养的吸引力将明显下降。对政府来说，能否真正把发展的权力让渡给市场和社会，至关重要。经济增长的主体是企业；社会发展的主体是社会组织等大社会，政府的角色是提供好的制度与环境，提供好的监管。要大力推进大社会发展，改变政府大包大揽的格局。这也是政府向社会放权的一个重点。

凌国华：机构改革和职能转变是深化改革的引信，而理顺政府职能，厘清政府、社会和市场三者之间的角色定位，构建新型的“政府——社会——市场”之间各居其位而又互为倚靠、各司其职而又守望相助的新型关系，对于推进更深层次改革的谋篇布局关系重大。这就需要政府部门有割自己肉的勇气和革自己命的魄力，并以政府职能转变带动更宏阔层面上的改革。将社会的放给社会，将市场的交给市场，政府只作为“运动规则”的制定者和守护者，将“错装在政府身上的手”还给社会和市场，去创造更优质的环境，提供更优质的服务，创建服务型政府。

另外，职能转变不能只是政府“一个人在战斗”，需要引入人大、政协、群众团体以及社会等各方面的监督，及时对政府机构改革和职能转变进行效能评估，并不断吸纳合理建议予以完善。

附：政府裁人的关键是一减福利二削权力

匡贤明

对改革政府来说，转变政府职能是最终目标，其中涉及到两个难点：一是如何调整政府机构，二是如何分流人员。由此形成的“小政府”的含义有两个，一是政府规模小，二是政府职能有限并且有明确的边界约束。从改革的历史看，减机构减人难，尤其是减人更难。在明确职能转变的目标后，能否妥善处理人的问题，是一个关键。

1. 核心是减少财政供养人口

与其他国家不同的是，我国的政府改革，在裁人方面有着极大的弹性。其他国家的政府裁员后，人员分流到市场与社会中；但在我国政府改革中，政府裁员后，人员要么分流到下级政府（仍在体制内），要么分流到财政供养的事业单位中（还是在体制内），要么分流到享受体制内待遇的国有企业（尤其是垄断企业）。真正分流到非财政供养领域的人员，并不太多。对社会来说，几轮的政府改革下来，财政供养人口不仅没有减少，反而增加了；社会承担的供养着“大政府”的负担反而加重了。

因此，从这个分析可以看出，要缩小政府规模容易，但要缩小财政供养人口规模却很难。大家要密切关注到李克强总理在答记者问时承诺的约法三章，其中一点就是“财政供养人口只减不增”。他没有说政府公职人员只减不增。这点到了问题的实质。

2. 减少财政供养人口基础在缩小体制间的福利差距

我国从计划经济走来，其中一个重要的特点就是体制间的福利差距太大。城乡居民间存在明显的福利差距；城市内部，体制内与体制外存在明显的福利差距。这些年的改革趋势是，福利差距在缩小，但仍然足以影响人们的决策。比如，在房价高涨的背景下，不少地方政府为公务员提供所谓双限房，而体制外的居民申请经济适用房困难重重。双限房价与市场房价之间巨大的差额，成为财政供养人口实质的收入。某些官员享受公共服务的特权，也形成了相当多消极腐败的现象。

因此，减少财政供养人口，重点在于缩小体制间的福利差距。而这需要全面推进公共服务体制的对接。从改革过程看，两方面很重要：一是尽快实现城乡公共服务体制对接，实现行政事业单位与企业福利体制的对接；其中最重要的就是改革行政单位的社会保障制度，尽快实现全国公共服务制度无差异化。二是逐步提高中低收入者的福利水平。改革的趋势，不是降低居民的福利水平，而是逐步提高中低收入者的福利水平，同时尽快削减行政体制内不合理的福利开支（尤其是三公经费）。

3. 减少财政供养人口的突破在于通过放权发展大市场和大社会

在福利趋同的同时，减少财政供养人口还需要加大政府放权力度。一无福利优势；二无权力优势，财政供养的吸引力将明显下降。对政府来说，能否真正把发展的权力让渡给市场和社会，至关重要。经济

增长的主体是企业；社会发展的主体是社会组织等大社会，政府的角色是提供好的制度与环境，提供好的监管。

例如，从我国公共需求全面快速变化的趋势出发，3000万公共服务部门的人口规模可能不仅不能减少，而且还要大幅增加。但公共服务部门完全依赖财政供养的格局要改变。这就是说，要大力推进大社会发展，改变政府大包大揽的格局。这也是政府向社会放权的一个重点。