深圳特区报2013年7月17日

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    夏季到城市去看海，这是典型的中国式幽默。当然，城市内涝造成的灾难恐怕让人无法幽默，去年北京“7·21”特大暴雨、今年长沙掉入井盖被冲走的女孩，让人还记忆犹新。今年入夏以来，湖北、四川、广东等地发生强降雨，多个城市又出现积水。别看平日里光鲜亮丽，雨水一落却成为内涝“重灾区”，看似实现“现代化”的城市，在一场场暴雨面前现出原形。逢雨必涝的原因是什么？怎样才能告别内涝？这是本期“思与辨”所要讨论的。

　　主持人：尹传刚(深圳特区报记者)
　　嘉 宾：刘国强(四川外国语大学新闻与传播学院教授)
　　匡贤明(中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长)
　　喻 锋(华南理工大学公共管理学院副教授)

必须重塑城市管理者正确的政绩观

　　主持人：有人认为，城市内涝问题与城市管理者只注重地上建设的政绩观密切相关，你们怎么看？
　　匡贤明：城市地下设施问题，并非一个简单的观念问题，而是有着深层次的体制根源。地下设施建设是看不见的工程，做得好也不会给官员带来政绩，这使得有些官员更热衷于“面子工程”而不是“里子工程”。每年因为内涝、尤其是地下井盖等问题导致生命安全以及财产问题，很少看到或听到哪个部门以及官员个人对此承担责任。那官员何苦花大力气去改善地下设施？因此，在现有的干部政绩考核体制下，官员们“理性”的选择是做锦上添花的事。
　　刘国强：是的，对于很多城市管理者而言，他们往往只注重看得见的“政绩”，所以他们往往更看重盖气势宏伟的大楼、建花团锦簇的公园等“面子工程”，对排水系统这样的“里子项目”并不感兴趣，所以，在城市基础建设和管理方式上往往滞后，投入也严重不足。
　　喻锋：地上建设属于“显性政绩”，但若忽视类似防洪排涝等公共基础设施的“隐性政绩”，那么这种基于机会成本的决策就有可能产生负面的结果，一旦暴雨降临，就会使得我们付出昂贵的经济、环境乃至生命代价，还会导致之前好不容易取得的“显性政绩”一夕泡汤，而这些原本是可以避免的。因此，必须重塑城市管理者正确的政绩观，在均衡设定不同类型政绩目标的同时也关注“政绩成本”，这才是我们进行健康科学的城市发展规划应有的导向。

城市建设内涵和整体规划严重滞后

　　主持人：很多城市年年治理内涝，年年做些修修补补，比如疏通下水道等，效果却不彰，抵挡不住暴雨的侵袭。这样的问题几乎每年在我国很多城市都会上演，这反映出了什么问题？
　　刘国强：这首先体现在城市排水系统规划和设计方面的落后。建国以来我国城市排水系统是按照苏联模式设计的，本就不符合中国多雨的国情，却奠定了中国城市排水重排污轻排水的管网体系。而随着城市的发展，我们仍然没有拿出一个内涝灾害的衡量标准，城市排水系统也缺乏可行的排涝目标。如果按照先进国家的“廊道式”下水道来衡量，中国城市基本上没有下水道，只有排污管道。国外很多城市的下水道都是可以行船的，有的甚至是旅游景点，国外大片中演绎的各种下水道传奇，放在中国都行不通。
　　虽说排水系统不好使，但城市“海景”频现的原因却远不止“下水道”问题。近二十年来中国城市处于快速发展期，但城市建设内涵和整体规划却严重滞后。过度开发使城市周边自然环境恶化，河道湖泊湿地调节蓄排水的功能遭到破坏，而城市中原有的湖泊河道绿地不断被填埋，城市硬化地面越来越大，我认为，这比排水管网本身对城市内涝的影响要更大。
　　匡贤明：首先，是规划体制的问题。地下设施分属不同部门管理，各有各的地，各有各的利益。你施工时我不施工，我施工时你不一定施工。因此，整个城市地下设施建设缺乏统一规划，各部门都有理由进行修修补补，但都不能从全局上对地下设施作出有效的长远规划。其次，当前干部考核体制注重短期政绩。对一个城市重新作出彻底的规划，制定理性务实的实施措施，并不困难。困难的是地方官员没有这个积极性。他们关注的是短期内的产值增加多少，税收增加多少。规划的问题好解决，干部考核的问题难突破。
　　喻锋：内涝使城市排水系统规划设计、建设管理的严重滞后一览无遗。等积水了再排的方式始终是消极的，想从根本上防治城市的内涝，还是要从城市规划设计上下工夫。城市建设不仅要规划好，建设好，更要管理好。

要由粗放式发展转向内涵式发展

　　主持人：我们的城市怎样才能告别内涝？
　　匡贤明：在现有的体制约束下，怎么能够形成地下基础设施建设与有效运转的体制保障？我认为要从以下方面入手，首先，因地下设施问题而出现生命财产事件，要追究相关部门和直接责任人的责任。这可以从追究井盖事件入手。在当前体制下，如果没有相应的责任追究机制，很难使官员把资源配置到地下设施上。其次，对地下基础设施建设，要有一个独立的中长期规划，这需要成立独立的委员会，专司地下基础设施建设规划设计、施工、维护等。这个委员会也将成为地下基础设施的最终责任主体。在此基础上，借鉴国外的相关经验，这方面难度并不大。
　　喻锋：解决城市内涝，要构建大的排水系统，要将水的循环系统建立起来，水要通、要畅，要对管网系统进行升级改造。建设理念和管理手段也很重要。
　　说到借鉴国外经验，荷兰就是一个很好的学习对象。荷兰作为一个“低地”国家，有关防洪、排涝、疏浚等城市基础设施分布密集、同时对周边环境影响很大、利益关涉面也很广，使得不同利益主体(包括政府相关机构、公共基础设施运营管理方、承建商、私人和企业业主方、周边社区居民)等都与该类项目有着密切的利益联系。因此，在进行相应的规划和项目决策过程中，荷兰相关政府部门依照程序邀请该项目所有利益相关方坐到一起，促使各相关利益方依照相应的规则做出最终的决策。这种寓技术理性与民主意识于一体的新型决策方式，较好地促成了这一类公共工程和项目的良好运营，在有效防范“天灾”的同时，也积极地消解了规划决策失范所可能导致的“人祸”。
　　刘国强：下水道体现的不是一项可以金钱计算的基建工程的差距，而是整个城市建设理念、管理模式、经济实力乃至人才和技术的综合性差距。在目前来看，要按照巴黎、东京等城市的排水模式改造和建设中国的城市下水道，恐怕还不太现实，但仍然可以借鉴一些可行的经验，如提升排水系统的标准，完善相关立法，增加防涝投入，减少城市硬地面积等等，关键还是要转变观念，由粗放式发展转向内涵式发展。除了治涝，中国城市在交通、环境乃至文化建设等方面都还存在不少问题，这些都需要在平衡考虑的基础上进行综合整治。
　　所以说，城市内涝，问题不只是出在“下水道”，而在城市本身。但无论如何，建好城市排水系统仍是第一步，我们期待，在不远的将来，中国城市不再有“海景”，我们去看下水道。