中国的金融监管转型正处于重要历史关节点。无论是提振经济信心，还是防范系统性区域性金融风险，都有赖于通过有效的金融监管变革形成健康、稳定的金融市场，实现金融与实体经济的良性互动。问题在于，在行政审批与市场监管合二为一的体制下，金融监管的独立性、协调性、专业性严重不足，难以确保监管的有效性。

总的考虑是：以着力解决行政审批与监管不分的体制性矛盾为前提，在强化金融监管独立性、协调性、专业性上取得重要突破，建立现代金融监管框架，为全面提升金融治理能力提供重要的体制保障。为此，提出以下思路性建议。

一、以着力解决行政审批与监管不分的体制性矛盾为前提，尽快形成独立的金融监管体制

从近些年的实践看，因审批权与监管权不分导致的监管体制缺乏独立性，是我国金融监管领域的一大“顽疾”。适应我国金融治理的实际需求，只有以解决行政审批与监管不分为前提，并把建立独立的监管体制作为目标追求，金融监管的转型与改革才有可能取得实质性突破。

1、审批权与监管权不分是现行金融监管体制面临的突出矛盾。长期以来，银监会、证监会、保监会既是行业准入的审批机构，又是各自领域的监管机构。尽管这几年监管部门简政放权在加快推进，但审批权不愿放、不敢放的现象仍不同程度地存在，审批权与监管权不分的格局尚未根本改变。

（1）“谁审批、谁监管”很大程度上相当于“自己生的孩子自己管”，监管机构难以保持利益超脱，难以独立公正行使监管权。

（2）监管部门往往把相当大的精力放在审批上，以审批取代监管、重审批轻监管的矛盾比较突出。

（3）由于在监管上缺乏内在动力，监管部门缺乏应有的主动性去识别系统性风险并形成应对风险的前瞻性预案。

（4）以证券发行审批为例，审批权与监管权不分还成为机制性寻租腐败的重要因素。

2、金融监管转型与改革的核心目标是建立独立的监管框架。从国际经验看，独立性是现代金融监管体系的“精髓”，任何有效的金融监管制度设计都需要确保金融监管的独立性。

（1）监管者的利益独立于监管对象，不被监管对象所俘获、掣肘，是保障监管有效性的基本前提。

（2）拥有独立性，监管者才能有责任、有激励、有动力改善监管，才能对监管结果负责。

（3）拥有独立性，监管者才会主动地去识别风险和预防风险，才能不断提升监管的专业性，处理好监管与金融创新的关系。

就是说，无论现阶段金融监管改革采取什么方案，都需要从我国金融监管面临的突出矛盾出发，把建立独立的监管框架作为重要的目标。

3、金融监管体制改革的重点是推进审批权与监管权尽快分离。建立独立的监管体制，关键在于改变审批权与监管权不分的传统体制，使监管机构独立公正地行使监管权。例如，如果将银监会、证监会、保监会并入央行，形成“大央行”的超级监管模式，尽管能够提高监管的统筹协调性，但难以解决审批权与监管权分离的问题，难以确保监管机构独立行使监管权。

从我国的基本国情看，建立独立的现代金融监管框架，重要的前提是加快推进审批权与监管权相分离。例如，考虑到证券市场注册制即将实施，股票发行审核权应当下放给证券交易所；尽快研究推出银行业、保险业审批权与监管权相分离的改革方案。在这些改革推进的前提下，监管机构才能真正成为独立、专业的监管者。

4、建立独立金融监管框架的迫切性日益增强。去年以来，资本市场的剧烈波动、p2p等问题频发有多方面的原因，但集中暴露了我国金融监管机构缺乏独立性的深层次矛盾。例如，p2p在美国也是一个新生事物，但由于美国证监会有独立性，它通过研究判断提出p2p实质上是一种证券，因此主动、及时地对其进行监管和规范。从我国的情况看，金融监管机构缺乏独立性，没有哪家机构主动承担p2p的监管责任，一度处于“三不管”的地带，不可避免地带来了相关的金融隐患。

当前，随着金融业的快速发展，各类金融创新层出不穷。人民币加入sdr后，金融市场对外开放是大势所趋。在金融业双向开放的大趋势下，各种可以预料和难以预见的金融风险势必加大。能否尽快建立独立的金融监管框架，使金融监管机构能够主动预判风险、识别风险、有效防范风险，已经成为事关经济社会发展全局的重大现实问题。

5、推进金融监管审批权与监管权分离的时机条件成熟。推进审批权与监管权分离，是完善金融监管体系、提高金融监管效率的根本之策，是构建现代金融监管框架的重中之重。综合各方面的情况看，当前推进这项改革的时机和条件基本成熟。

（1）按照“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架”的目标要求，这直接依赖于金融监管审批权与监管权分离的实质性突破。

（2）过去几年，金融监管部门简政放权改革取得了一定进展。

（3）关键在于突破利益关系掣肘，下定决心组织实施。同时防止两种倾向：一是借监管之名增设更多的行政审批；二是借职能调整增设机构和编制。

二、以加强统筹协调为重点，统一调动监管资源

金融混业经营已经普遍化，但分业监管体制尚未根本改变，是我国金融监管领域面临的现实矛盾，并由此加大了系统性区域性金融风险。以加强统筹协调为重点组建国家金融监管总局，加快形成综合性监管体制框架，走出一条建立现代金融监管框架的有效路子。

6、混业经营与分业监管的现实矛盾越来越突出。银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管的传统金融监管体制，曾经适应了改革开放初期培育多层次金融市场的需求，但在混业经营快速发展的今天，带来的监管重叠、监管掣肘、监管真空、监管失灵等问题越来越多。

（1）各监管机构目标不同，部门法律法规分散，信息沟通协调不畅，缺乏一致行动的决策和执行机制，监管漏洞较多。例如，综合型金融机构涉及多种业务，需要接受多个部门监管。但各个监管机构囿于自己的监管范围和监管职责，都难以对最终结果负责。

（2）由于多头监管和监管上的推诿扯皮，一些新的金融业态不断出现，而相应的监管却跟不上，由此使一些领域的监管真空客观上为金融诈骗提供了土壤。

（3）监管信息分布在不同部门，难以实现共享，由此，不利于有效识别系统性风险。在处置风险时，跨行业、跨部门的风险特征超出了单个监管机构的能力范围，难以形成化解风险的统一行动。

在我国金融业发展明显加快的特定背景下，加强金融监管的统筹协调，推进由分业监管向综合性监管转型与改革的迫切性日益增强。从防范系统性区域性金融风险的角度看，这项改革越早越主动。

7、综合考虑多方面的现实因素，在银监会、证监会、保监会的基础上组建国家金融监管总局，是我国走向综合性监管的现实选择。

（1）能够有效解决行政审批与监管不分的问题，有利于实现监管机构的独立性。

（2）能够有效实现监管的统筹协调，整合银监会、证监会、保监会现有监管职能，根据金融监管需求合理设置内设机构，形成综合性监管体制框架。

（3）能够有效实现跨部门金融监管信息共享、基础设施共享，实现金融监管全覆盖，提高金融监管能力。

（4）能够形成系统性区域性金融风险制度化的识别、预警、防范工作系统，形成反应灵敏、协调有力、指挥高效的危机应对机制。

（5）形成“一行一局”（人民银行+国家金融监管总局）的新格局，避免了货币政策与监管政策的冲突，兼顾了央行货币政策独立性与金融监管的独立性。

8、组建国家金融监管总局的基本思路。过去几年，我国在金融监管统筹协调机制建设方面做了一些探索，但由于不是常设实体机构，收效甚微。为此，建议尽快组建国家金融监管总局，统一行使金融监管决策职能，制定监管政策和监管标准，集中收集监管信息，监测和评估金融领域整体风险，统一调动监管资源。

（1）明确机构定位。由于国家金融监管总局是专业性监管机构，不是行政权力机构，最适宜的定位是国务院直属事业单位。

（2）强化功能监管。以强化综合性监管为目标，打破现有银证保分业监管框架，根据功能监管需求科学设置内设机构。

（3）扩大监管范围。重点统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司；将金融控股公司、第三方财富管理公司、互联网金融等金融新业态纳入监管框架，实现严格规范监管。

（4）实施垂直管理。国家金融监管总局实行自上而下的垂直管理，并加大与地方政府金融办的互动与协调。

9、强化监管的统筹协调。在国家金融监管总局领导下，尽快实现金融监管的三个统筹。

（1）统筹监管政策制定。参照国际经验，尽快建立适应混业经营的金融监管标准，形成按照金融产品/业务的法律关系实质来实施监管的具体操作办法；制定统一的监管规则，全面检查金融机构各种类别具体业务的合规情况和潜在风险，独立评估其公司治理、风险管理等审慎性原则的贯彻情况，提升风险识别能力。

（2）统筹监管资源配置。统一调动监管资源，避免监管资源的重复配置与配置缺位。例如，针对被监管机构及其商业行为，将监管资源合理配置到风险最大的机构及其业务，提高监管效率。

（3）统筹监管基础设施建设。统一基础设施建设标准，打破现行多系统同时运行、互不兼容的格局，实现监管信息的共建共享；统筹监管重要金融基础设施，包括重要支付系统、清算机构、金融资产登记机构等。

三、以提升监管能力为目标，进一步强化金融监管的专业性

为什么我国金融监管的专业能力不足？总的看，因专业性不足导致的金融监管能力低下，成为制约金融监管效果的突出短板。组建国家金融监管总局的一个重要考虑，就是要从解决体制机制问题入手，适应金融创新、金融发展的趋势，形成进一步强化金融监管专业性的体制保障。

10、在理顺体制机制中提高金融监管的专业能力。从现实看，金融监管的专业性不足，主要矛盾不是专业人才短缺问题，而是体制机制安排问题。（1）在重审批、轻监管的体制下，监管机构的职能和人力资源配置没有向监管倾斜。例如，市场违法案件越来越多，执法资源相对紧张。再例如，证监会系统专司执法人员不到600人，不及职工总数的20%。

（2）在分业监管体制下，监管部门之间信息阻碍情况比较突出，直接制约了监管能力的提升。

（3）金融监管的基础制度不完善，社会信用体系不完善，由此削弱了监管的专业性。

（4）在现有体制框架下，监管政策制定和金融风险应对中的专家咨询参与机制不健全。

基于以上考虑，组建国家金融监管总局，重要任务是打破原有不合理的机构职能、机构设置、监管资源配置布局，从体制机制上确保监管机构主要履行监管职能，监管资源主要用于监管。

11、建立专业化的金融监管政策委员会，提升监管决策水平。参照人民银行货币政策委员会的做法，建议设立金融监管政策委员会，作为国家金融监管总局的咨询议事机构。综合分析宏观经济形势以及金融风险形势；讨论金融监管政策的制定和调整、对区域性系统性金融风险提出应急、应对方案；对其他事项提出建议。

12、着力改善金融监管基础设施。从国际经验看，提升金融专业监管能力，需要有完善的基础设施作为支撑。目前我国在这方面仍有相当大的差距。比如，覆盖全国的市场主体信息体系尚未完全建立起来。为此，建议：（1）尽快制定并实施国家金融监管基础设施建设的行动方案。适应混业监管的新形势，加快金融业综合数据体系建设，形成全行业、全业务、全流程的大数据库。

（2）建立央行与国家金融监管总局的金融信息共享机制。加强对各类金融信用信息的互联、互通、互认，形成联合惩戒机制，使企业、个人“一处失信、处处受限”。

以建立现代金融监管框架为目标组建国家金融监管总局，是我国结构性改革的一项重大举措。这项改革涉及面广、影响深远。在确定改革基本方向后，需要立即着手研究制定改革的实施方案及其细则，并组织第三方机构对改革方案进行客观评估，以确保金融监管体制改革的顺利实施。

 载于：深圳特区报