2009-04-02发表于《南方农村报》第18版

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　广东率先制定并审议《广东省流动人员服务管理条例(修订草案)》,在当前应对国际金融危机的背景下,打破长期以来制约劳动力流动的户籍制度,不仅有政治意义,而且具有明显的经济意义。正如中共十七届三中全会上指出,推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。事实上,我国户籍制度改革早已有地方试点,但成效不明显,有些地方甚至被迫走回头路。问题的关键在于,如何应对户籍放开后可能出现的问题。

　　从全国情况看,户籍制度背后事实上是不均等的社会福利制度。我国存在比较明显的城乡差距和区域差距,有专家估计,实际的城乡差距已经达到6:1。从这个角度看,户籍制度的本质是维系不均等的社会福利体系。而打破户籍制度的最终目标应该是,将城乡户籍完全统一起来,中国居民不再有市民和农民的区分,最终实现社会福利的均等化。

　　而从广东情况看,广东的地区和城乡福利都比较突出。2002～2007年各项基本公共服务人均经费支出的区域差距,大部分指标差距在2倍以上。因此,在社会福利存在较大差距的情况下,推进户籍制度需要加大财政投入。草案在这方面没有涉及,不能不说是一个遗憾。事实上,过去几年广东在这方面的投入一直在增加。2003～2007年,广东省各级财政民生投入5151亿元,占全省财政一般预算支出的比重从2003年的43.63%提高到2007年的50.47%。这些都为推进户籍制度改革奠定了比较好的基础。

　　但是,广东作为全国劳动力流入的主要目的地,在推进户籍制度改革上还有更大困难。在劳动力流入方面,当前广东实有暂住人口估计超过3000万人,比暂住人口居全国第二、三位的浙江、江苏的总和还多289.8万人。如何协调省际间基本公共服务均等化问题,是广东推进户籍制度改革的最大障碍。《草案》中提出的七年界限,事实上是一种次优选择。最优选择无疑是在全国基本公共服务均等化的基础上,户籍的完全取消。但在全国基本公共服务均等化尚未实现的前提下,广东推进户籍制度改革,需要有强大的承受福利冲击的能力。

　　由此,涉及到一个当前中国最为核心的问题,即如何保障大量流动劳动力的社会福利。这个问题涉及到流出地和流入地的对接。从理论上说,为流入地城市创造了大量财富的流动劳动力群体,是流入地政府的纳税人,理应享受当地居民业已享受的基本公共服务。但这既涉及到地区协调,又涉及城乡对接,需要中央政府的统一规划。

　　在中央尚未出台基本公共服务均等化相关条例之前,以一省之力解决全国之问题,势必遇到巨大的困难。如果处理不当,这个福利落差有可能对正常的经济社会秩序产生重大的冲击。从这个角度说,尽管广东的草案设置了一定的门槛,但在具体实施中仍然面临许多预想不到的困难。