发表于《南方日报》2009年1月29日：改革思辨之匡贤明专栏

   改革开放在30年后,开始面临新的矛盾与挑战。与30年前改革从农村突破有所不同的是,我们至今仍在寻找新阶段改革的突破口。从矛盾产生的根源来说,实现政府改革的实质性突破并以此带动其他各项改革的突破,当然是最好的。但近几年来政府改革的进展表明,这条路阻力重重。再次以农村改革作为新阶段改革的发动机,也未尝不可。但当前农村和30年前的农村,主要矛盾已经有重大变化。依靠农民发动改革,其动力明显缺失。而以市场化改革作为突破的路径,已经撞上了南墙。以苛刻的眼光来看,这几年市场化改革总体上乏善可陈。

　　新阶段突破口的选择,必须满足三个条件。第一,要从社会现实的矛盾出发,从解决矛盾最容易激化的环节出发。第二,要去意识形态化,必须有很强的技术上的可操作性。第三,要有广泛的社会基础,至少不能是“帕累托累退”。

　　从现实情况看,社会体制改革尤其是社会福利体制的改革,至少是满足以上三个条件的。首先,现阶段温饱问题已基本解决,但发展问题开始不断凸显。譬如说基本公共服务是促进人的发展的最基本条件,可现阶段基本公共服务的矛盾也是最为突出的。其次,发展社会事业,建立基本社会保障体系以惠及13亿人,不存在姓“资”姓“社”,姓“公”姓“私”之争。第三,惠及13亿人的基本公共服务,没有人为此而受损,是典型的“帕累托改进”。第四,近几年各级政府在这方面做了大量工作,积累了不少经验,具备技术上的条件。

　　因此,新阶段改革的突破口,可以选择社会体制改革。从现实需求和操作的技术层面看,可把基本公共服务均等化作为切入点,以此带动社会治理结构的优化,减少社会矛盾,降低社会风险。在近期内,至少有以下一些技术性改革可以着手布置,加快推进。

　　第一　尽快制定全国性的基本公共服务均等化战略规划与实施策略,统筹安排、系统规划,分步骤地推进。广东、海南、浙江等地已经制定了省级基本公共服务均等化规划,并且开始先行先试。从全国范围看,需要尽快制定出台未来10年左右全国性的基本公共服务发展战略规划。规划的主要内容包括,制定基本公共服务全国最低标准,设置明确的推进时间表；鼓励地区试点,但在试点过程中预留制度接口；明确财政支出结构调整目标,对政府责任与问责机制等作出具体规定。

　　第二　加快政务信息化建设,改善基本公共服务供给的技术手段。这是一个纯技术方面的改进。依托现有的网络技术资源,加快建立全国统一的、实名制的基本公共服务信息平台；改造政府基本公共服务流程；实现政务公开,增强基本公共服务透明度,明显降低服务成本,提高政府在社会领域的管理水平和效率。

　　第三　建立基本公共服务法律法规体系,在此基础上建立政府绩效评价体系。当前基本公共服务政策法规体系尚不完善,立法层次较低,缺乏全国统一的法律。需要尽快修订不适合当前形势的法律,出台全国性的《基本公共服务法》。在此基础上,强化政府责任,建立以基本公共服务为导向的政府绩效考核评价指标体系,引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则,以公民为中心,以满意为尺度,积极引入社会评估机制,建立多元化的绩效评估体系。

　　第四　调整支出结构,改变扩大内需的结构。伴随着经济快速发展,近几年国家财政实力有明显增加。尽管当前遭遇经济不景气,但财政实力与30年前不可同日而语。应当说,现在是扩大政府公共服务支出,加快推进公共服务型财政建设的最好时机。关键在于,要着力缩减经济建设支出和行政管理支出,由此既为减税预留空间,也为增加社会事业投入预留空间。

　　对当前各地政府扩大内需的十多万亿资金,在投入结构上需要作重大调整。要从注重基础设施投入、生产性投入、企业性投入转向基本公共服务投入、保障性投入、民生性投入。把固定资产投资重点放在基本公共服务领域投资上,改善中小学办学硬件条件、改善农村医疗体系,建立社会保障体系,尽快建立全国性公共就业服务体系。

　　第五　把保障农村基本公共服务作为社会体制改革的重点。农村基本公共服务是当前我国最为薄弱的环节,也是社会矛盾与问题积累最多的环节。在解决农村义务教育、新型农村合作医疗后,根据统筹城乡发展、实现人人享有基本社会保障的战略目标,需要尽快启动农村社会养老保险制度建设,探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”的多方筹资机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度。在制度设计上,要充分考虑到未来城乡衔接的问题。

　　第六　把解决农民工基本公共服务作为近期的重点。农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调,又涉及城乡对接。受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约,农民工基本公共服务问题突出。从技术层面看,解决流动性强的农民工基本公共服务的条件已经成熟。要在全国范围统一政策,全面规划,加快制定方案细则,尽快把农民工纳入到城镇基本公共服务体系中。

　　基于社会体制改革共享的特点,这项改革不会有太大的意识形态阻力。改革的关键在于如何处理改革成本问题。由于基本公共服务的特性,改革成本应主要由各级财政承担,政府在此过程中要发挥主体地位和主导作用。同时,鼓励社会组织等积极参与,承担相应的改革成本,形成多元化的改革成本分担机制。由此看来,财政承担改革成本扭曲或者不到位,是这项改革最大的风险。但30年来公民社会发展的趋势和当前的社会压力,事实上财政已难以像上世纪90年代那样,轻易卸责了。

2009.01.29:http://www.nanfangdaily.com.cn/spqy/200901290036.asp