第一财经日报访谈

中国福利制度的顶层设计离不开“公益性、优质性、积极性、可持续性”四原则。

欧债危机下，曾经闻名的欧洲高福利国家一度陷入政局动荡，这为众多以福利为指向的国家引以为前车之鉴，而中国已经跨入中等收入国家行列，社会对于福利的期待也颇高，但同时，社保养老账户的巨大亏空犹如悬在国人头上的达摩克利斯之剑，众望所归的收入分配改革方案也迟迟未出。

对于中国而言，如何建成务实的福利社会？日前，《第一财经日报》专访了中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长匡贤明，他认为中国福利制度的顶层设计离不开“公益性、优质性、积极性、可持续性”四原则。

第一财经日报：欧洲高福利国家近年所遇到的危机，对中国制定福利政策有何借鉴？

匡贤明：不管什么福利模式，总是要符合一定的条件。从实践中看，我们认为“公益性、优质性、积极性、可持续性”四者平衡应当是福利制度的基本条件。公益性，就是让公共服务惠及所有人，无论是什么职务、籍贯、区域等；优质性，就是公共服务的质量要满足社会需求，不能名义上提供了义务教育或公共医疗，但没法满足社会需求；积极性，就是要调动公共服务部门（体系及其工作人员）的工作积极性，这涉及到激励机制；可持续性，就是福利制度要在财务实现可持续。但凡在福利制度上出问题，无一例外都是四者平衡出了大问题。尤其是公益性和可持续性最容易出问题。当然，不同的国家面临的问题不同。

欧债危机与欧洲的高福利是直接相关的。欧洲福利制度上，公益性做得比较好，实现了基本公共服务的均等化；优质性方面，在公共服务质量上，还没有服务差到成为社会矛盾的焦点；积极性方面，在一定的体制安排下，也不会有太大的问题。欧洲福利面临的问题是可持续性，经济发展很难维持现有的福利体制，除非有其他的来源（如挪威的石油）。我们通常把这叫做“高福利陷阱”——福利超过了经济发展水平。

日报：中国当下的福利制度该有怎样的顶层设计？

匡贤明：中国的福利制度面临的主要问题可能更在于公益性上。我们一直强调基本公共服务均等化，十八大报告也明确提出“基本公共服务均等化总体实现”的目标。这有两个基本含义：一是福利制度基本统一，能够转续无障碍；二是福利水平趋于大概相当。转轨时期中国福利制度改革的起点是：第一，城乡严重不公平，城乡二元制度安排；很大一块群体还没有享受到公共服务；第二，福利水平差距太大。仅以城镇居民享受的福利水平看，公务员和一般的企业单位福利水平差距，恐怕要远大于收入差距；而SARS危机之前，农村居民实质上是负福利。

也就是说，中国福利制度面临的主要不是“高福利陷阱”，而是“低福利陷阱”甚至“负福利陷阱”。在这个背景下，中国福利制度建设就需要突出“公益性”，强调“五有”（学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居）；更强调制度的统一和水平的逐步拉平。

中国目前还没有到欧洲面临的这个问题。只要中国经济保持中速增长，可持续性的问题尽管需要引起我们高度重视，但当前最核心的问题仍然是均等化的制度与水平供给。比如，能否尽快把户籍制度与公共服务制度脱钩；能否尽快推进不同社会群体间的公共服务制度统一，改变因人而异的公共服务制度安排；实现所有人，不管职务高低，均一个社保账号，真正建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度。

所以，公共服务模式并无特殊性，关键要实现“公益性、优质性、积极性、可持续性”的动态平衡，不管哪个国家，不管什么国情，在福利制度上，只要这四者均衡出了问题，那肯定会影响发展全局，甚至带来危机。

如果说要顶层设计，恐怕四性均衡是基本的顶层设计。

日报：眼前一个棘手的问题是社保养老账户的亏空，对此有何良策？

匡贤明：现在社保账户亏空的根源在于制度的缺陷，我想再次强调，中国社保账户亏空与欧洲的问题不同。欧洲，尤其是南欧，缺乏新的经济增长点，福利支出刚性化带来了可持续的问题。中国的社保账户亏空，根源是制度安排问题，而不是经济增长问题。

第一，福利制度的不均衡。人们常说医疗费用并没有均衡地用于居民头上，一些高级官员享受的高干病房，在很大程度上消耗了原来就有限的福利资源。

第二，大部分公务员不参加社会保障，却在退休后享受社会保障待遇。例如，尽管一些地方已经在试点把公务员的医保纳入到医保内，但试点尚未全面推开。这不能不给中长期福利制度的可持续性带来隐患。

第三，巨额的公有财产没有发挥在社会福利制度建设中的作用。公共资源，产权归全民所有，在实际运营中肯定要委托给特定的经营人，但全民所有要体现在收益权上。现在公共资源运营与转让的收益，基本上没有用于社会福利。有研究专门比较了各国的国有企业分红，比例均远比我们现在高。这些国家的政府拿到分红后，重点支出就是社会福利。当前，我们这块制度缺失，肯定会对福利制度正常运行带来负面影响。

因此，对当前社保亏空，完全可以在改革中得到解决。比如，加大国有企业股权划拨力度。从上市公司切入，每年划拨上市公司国有股权10%到社保基金会；5年后，达到50%的比例，就可以为社保基金奠定重要基础；提高非上市的国有企业收租分红比例。同时，尽快推进福利制度统一，尽快取消超国民的福利待遇终身制。

日报：达成一个适应中国社会的福利制度，除了需要政府组织之外，还需要社会组织或者经济组织怎么做？

匡贤明：社会福利制度建设的主导无疑是政府，这要求大大强化政府在这方面的责任，尤其进一步提高社会性支出比重。但政府不能唱独角戏，需要多方参与，需要形成多元供给机制。要让社会组织、社区、企业等各类组织都积极参与进来，既反映社会公共需求的变化趋势，又提高供给质量。目前恐怕面临的主要挑战还是制度不健全，尤其是政府购买服务的机制还不健全，还没有形成制度化的政府—社会的合力。在公共服务供给方式创新方面还有很大的空间。例如：

第一，基本公共服务需求反映环节创新：建立“自下而上”的需求反映机制。发挥社会组织、社区等作用，直接反映城乡居民对社会福利的需求，在需求反映环节最为重要的就是建立自下而上的、直接的需求反映机制。

第二，基本公共服务生产环节创新：充分利用市场机制。在公共服务生产环节，需要在政府主导、严格监管的同时，尽快打破垄断，引入市场机制。核心是推进事业单位改革，把事业单位改造成市场条件下公共服务生产的主体，同时放开教育、医疗、养老等领域，鼓励社会资本进入，形成多主体生产、多主体竞争、多主体共赢的格局。

第三，基本公共服务提供环节创新：以公共服务券为重点购买服务。基本公共服务高效生产出来后，如何有效地分配到真正需要的居民手中，是一个非常重要的问题。尽快总结各地公共服务券实践经验，在全国普遍推开，通过公共服务券的形式加大政府对企业、NGO生产公共服务的采购力度，以此保证专款专用，保障政府给的钱花在需要服务的人身上，以提高公共服务的供给效率；同时推进服务机构的准入、评估、监督机制建设，强化服务的全程监管，促进服务机构良性竞争。

第四，基本公共服务质量反馈环节创新：以公共需求为导向建立社会评价机制。基本公共服务最终的目的是满足城乡居民的公共需求。需要牢牢抓住城乡居民现实需求这一出发点，尽快建立并完善基于草根的公共服务质量的监督、反馈、评价机制。