深圳特区报 1月8日

http://sztqb.sznews.com/html/2013-01/08/content_2341322.htm

引子

去年年末，关于政府部门年底突击花钱的话题再一次引发舆论的广泛关注。财政部官方网站日前刊登了财政部财科所专家撰写的文章，该文认为去年12月份财政支出虽然比较多，但都是按预算要求支出的。年底财政支出规模较大，但并不是违反预算管理规定的年底突击花钱。舆论步步追问，由此引发各方热议。

如何看待年底突击花钱现象？原因在哪儿？如何让年底突击花钱退出历史舞台？这是本期思与辨所要关注的。

■ 主持人：尹传刚（深圳特区报见习记者）

■ 嘉 宾

和静钧（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

匡贤明（中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长、副研究员）

喻 锋 （华南理工大学公共管理学院讲师、博士）

要建立有效的监督问责制度

主持人：去年初的财政收支预算草案报告显示，前年全国财政支出124300亿元。前不久公布的去年前11个月的财政支出总额为104896亿元，即如果要完成“财政支出任务”，在12月需要突击花掉1.94万亿元。年底突击花钱的原因在哪儿？

匡贤明：去年12月份将支出的这些钱，远高于下半年7、8、9、10这四个月分别支出的9020亿元、11670亿元、8617亿元和12160亿元。再拉长一点时间看，2007年，各级政府在12月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4；2008年12月，政府的财政支出金额超过1.5万亿元。总体而言，越到年底，支出规模越大，呈现出比较明显的突击花钱的特点，这不是有学者所言 “年底财政支出规模较大”能说明的。

和静钧：一些项目预算本身就不科学，预算资金远大于实际所需资金。还有一点就是我国预算制度存在的负激励效应。前年媒体报道的湖南某行政单位“只买贵的，不买对的”，原因就是预算资金太充裕，鼓励了地方部门“乱花钱来保预算”，以免下年度对相同项目资金的预算减少。

突击花钱现象，与财政监督和问责制度有关。而光监督不问责，是造成年底突击花钱屡禁不止的根本原因。至今尚未出现一桩因“突击花钱”而被严厉问责的地方官员或部门领导的案件。

预决算制度须更科学合理

主持人：如何看待一些地方政府的年底突击花钱现象？

匡贤明：从财政支出的明细安排看，当前的支出结构并没有违反相应的法律，确实是按预算要求支出的。但是，突击花钱这个现象，在很大程度上是不合理的。第一，任何一级政府，每个月的行政事务大体均衡，不会出现年底事务特别多的情况。在事权平稳的情况下，财政支出却不平稳，只能说明，有的月份可能存在财政支出无法弥补事权的情况，而有的月份则存在支出超过事权的情况。

第二，反映了现行预决算体制的不合理性。在现行的财政体制下，财政预算的批准要在三月份的“两会”后才实施，这无疑意味着前三个月的财政支出，都是属于未经预算的支出，自然支出额度能少就少。2012年前两个月总共支出不到14000亿，远不及12月一个月预计支出超过19000亿的规模。这种执行与预算的错位，无疑给突击花钱留下口子。

第三，在当前财政预决算和三公支出都并不完全公开透明的情况下，政府向社会声称突击花钱合法且合理，是难以让公众释怀的。

和静钧：大部分突击花钱表现在把钱花在一般性项目上，通过增列“车、船、慰问费”等经费开支，或通过预算外项目，滥发年货、奖金、购物券、旅行补助等，或组织内部人以旅游与美食等私利为目的的各类活动，直到用光预算资金。从海外经验上看，“乱花钱”行为往往会遭到“腐败罪”的追诉，令部门领导和单位负责人坐立不安。这样的“突击花钱”明目张胆地瓜分了本属于国家与全体民众的福利。

喻锋：当前财政预算执行进度前松后紧不够均衡的现象，其根源还是对于预算编制的实体空间考量不够科学合理：预算完成情况被视同“财政的业绩产出”，花得越多就表明干劲越大；财政运用的成本收益比被华丽地“选择性无视”，花的是国家的钱、挣的是自己的位子和面子。正是由于制度设计缺失或者制度刚性匮乏所造就的预算执行者“要钱大张口，花钱大撒手”的无畏之心和“不花白不花”的无谓之态，引发了年复一年的低效、滥用乃至违规的预算执行行为。

加快推进财政支出的公开透明

主持人：突击花钱，反映了现行财税体制的某些弊端。要彻底解决这个问题，提高财政支出的效益，需要在哪些方面改进？

匡贤明：需要做两方面的深层次改革。一是尽快改变执行与预决算月份错位的情况。把预算批准后的第二个月份作为财政年度的起始月份。这个改变涉及到全局，需要深入研究。

二是尽快提高财政支出的透明性。在短期内很难改变执行与预决算月份错位的情况下，消除社会对突击花钱的质疑，关键在于加快财政支出的公开透明性。这一步无论如何是需要尽快推进的。其最终目标是，各级政府财政支出，每一分钱都应该公开，可以由所有的公民查询、质疑。当然，在达到这个目标的进程中，应该尽快设计时间表和路线图。只要做到这一点，一个月即便支出全年的40%，如果是合理合法的，社会也不会有什么质疑。

简要来说，突击花钱是体制弊端的一个反映。要解决这个问题，一方面需要在现行财政体制上做相应的改革与调整；另一方面要加快推进财政支出的公开透明度。

喻锋：关于如何破解这一已日趋常态化的问题的建言不在少数，比如有学者一直呼吁要将现行的“增量预算法”替换为“零基预算法”，这种变革性的制度设计安排料将有涤荡既得利益附着于体制之功，但真正要实施的话，却不只是一个简单的自上而下的新的法律颁行或者预算业务流程的重构问题，而涉及到更深层次的观念革新和广泛的社会参与。切中预算执行效率提升的肯綮，对症下药的不应该只是政府财政、审计等部门，也还需通过系统的顶层设计来明确作为权力机构的人大、以及作为第三方的学术机构、社会组织等实质性地参与其中，并厘清其权责归属和业务关系流程。在这一点上，目前包括广东在内的不少地方推行的财政支出第三方绩效评价就是一个有益的探索。

和静钧：在有关部门发放“制止年底突击花钱”等通知之时，不妨再加上数条“如果不制止或制止不力又会如何”的补充“后果性”规定。在目前预算绩效管理制度已经进入正规化的情况下，应加强对预算编制与执行的监督，使其进一步合理化，从制度和编制上尽量缩小“乱花钱”的诱因。在这基础上，惩治“乱花钱”的问责制度，应结合刑法等刚性规定，使之成为真正能震慑“乱作为”官员的利器。