引子：

2013年2月18日，国务院办公厅发布《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》（以下简称《休闲纲要》），提出到2020年职工带薪年休假制度基本得到落实。这使得带薪年休假制度再次成为民众热议的话题。《职工带薪年休假条例》（以下简称《休假条例》）在5年前就已出台，落实带薪休假为何还要等7年？如何确保带薪年休假制度的切实落实？这是本期“思与辨”所要探讨的。

■ 主持人： 尹传刚

（深圳特区报见习记者）

■嘉 宾：

彭光华（中国人民大学劳动人事学院副教授、劳动关系研究所副所长）

乔新生（中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授）

匡贤明（中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长）

劳资双方不平等，导致带薪年休假制度推行难

主持人：带薪年休假并非新制度，而是老规定。但对于很多员工来说，带薪年休假制度一直未能得到有效落实，仍然只是镜中花、水中月，原因何在？

匡贤明：我认为主要有以下两方面的原因：第一，劳动力市场竞争压力大。由于人口规模原因，我国劳动力市场长期处于供过于求的格局。尤其是在民营经济部门，竞争压力大。在这种情况下，尽管有带薪年休假的制度，但出于竞争的考虑，员工很少主动休息。与此相对应的是，竞争压力不大的部门，带薪年休假执行情况相对较好。例如， 能享受带薪年休假的职工，大多集中在机关和国有企事业单位；而大量劳动密集型企业、个体私企的员工，因无法享受带薪年休假，外出旅游计划不得不集中安排在小长假或“黄金周”。如果有了带薪年休假，则可以错峰出行，避开假期扎堆旅游潮。第二，企业缺乏积极性。对企业来说，员工带薪年休假，是一项实实在在的成本支出。一般的私营企业出于成本考虑，很少支持增加成本的措施。

乔新生：当初颁布《休假条例》是为了更好地落实《劳动法》的规定，充分保护劳动者的休息权利。可是在现实生活中，它并没有达到预期的效果。究其原因，主要表现在以下三个方面：

首先，劳动者的思想观念没有发生根本性的改变。劳动者普遍存在危机感，他们迫切需要积累更多的财富，以便安度晚年，因此，许多劳动者不能也不敢提出带薪年休假。

其次，用人单位对这项制度的实施缺乏积极性。推广职工带薪休假制度，就意味着增加劳动成本，就意味着人力资源管理更加困难。因此，许多用人单位都直接或者间接借助于劳动合同，限制或者剥夺劳动者的带薪休假权利。

第三，我国现行的工资制度以及职工福利制度不利于带薪年休假制度的实施。按照我国现有的带薪年休假制度规定，用人单位必须保证带薪年休假职工的基本工资。可是，现在人力资源和社会保障部已经在许多行业推广了所谓结构工资制。如果不改变现有的工资制度，允许用人单位以所谓工资结构性改革为名直接或者间接剥夺劳动者的劳动报酬请求权，那么，带薪年休假制度就根本不可能具有实施的可行性。

彭光华：我国的休假制度基于《宪法》第43条，而带薪年休假又是1995年《劳动法》明确保障的劳动者的权利。2008年，国务院出台《休假条例》，意图通过落实带薪年休假制度缓解黄金周给环境和交通带来的重负。然而这一制度一直未能落实下来，其原因是多方面的，如果制度本身不够完善或监管不力，劳动关系当事人双方对带薪年休假制度的意义缺乏足够的认识，均会给落实带来不利影响。比如，有些用人单位在管理理念上把带薪年休假与绩效挂钩或与企业忠诚度挂钩，就会让很多劳动者想休而不敢休。

《休闲纲要》缺乏有效监管措施

主持人：画一张饼还说7年后才可能让你吃到，很多人都发出了嘘声，人们不解的是，职工带薪年休假为何还要等7年才落实？你们如何看待《休闲纲要》的出台？

乔新生：国务院办公厅发布《休闲纲要》，试图依靠经济的手段解决我国劳动收入分配中存在的问题。之所以把带薪年休假制度的落实时间推迟到2020年，就是注意到了我国当前还不具备推广带薪年休假制度的基本条件。当然，由于《休闲纲要》着重解决旅游经济发展中存在的问题，因而，能否在2020年真正落实带薪年休假制度，我们还需拭目以待。

《休闲纲要》把休闲旅游当作一个产业经济来对待，用大量的篇幅讨论旅游景点设施建设问题，试图通过吸收更多的资本扩建旅游景点，从而满足居民旅游休闲的需要。从发展经济的角度来看，制定这样的战略规划无可厚非，但是，从保障居民休闲权的角度来分析则存在许多问题。国家制订旅游休闲政策和制度的时候，必须优先考虑公民的基本福利，不能把旅游休闲看作是纯粹的产业经济而忽视了政府在提供休闲旅游服务方面应当承担的责任。

彭光华：我国现阶段带薪年休假制度未能广泛落实的主要原因是制度层面的，即把原本国家制度赋予劳动者的权利模糊为用人单位发放给劳动者的福利。我印象深刻的是《休假条例》第五条，它规定“年休假在1个年度内可以集中安排，也可以分段安排，一般不跨年度安排。单位因生产、工作特点确有必要跨年度安排职工年休假的，可以跨1个年度安排。” 短短几十个字就在数次重复着“安排”，但权利是不能“安排”的，否则就很容易让人们误解为福利。

《休闲纲要》对未来国民旅游休闲生活作出了规划。它在引导旅游经济的开发，规制休假设施的完善，提倡工作与生活的两立，提升国民的生活品质乃至提高国人的幸福度等诸多方面均具有积极的意义。

匡贤明：带薪年休假制度本质上是一项劳动者福利，如果劳动者不敢主动提出，而企业又不会积极配合，那就需要政府监管部门发挥作用，《休闲纲要》缺乏有效的措施来保障监管部门能够有效发挥作用。

要在制度层面上明确带薪年休假的权利性质

主持人：带薪年休假喊了多年，如何才能落到实处而不是沦为“纸上权利”？

彭光华：根据先行市场经济国家通常的理解，带薪年休假的权利内涵为分割请求权与时期指定权。所谓分割请求，就是劳动者可以把年假分割为一天或半天来代替旷工和事假，甚至可以分割到小时来代替迟到和早退，以此来实现劳动生活与家庭生活的两立或者抵消与企业劳动纪律的冲突；所谓时期指定，就是何时休年假是由劳动者来指定的，用人单位没有重大理由就不能妨碍劳动者行使带薪年休假的权利。因此，带薪年休假制度的落实，关键是在制度层面上明确带薪年休假的权利性质。

乔新生：在带薪年休假之事上，相关部门应制定时间表和路线图，建立完善的责任落实机制。有关部门还应加强执法检查，让更多的职工享受带薪年休假的福利。

今后可以考虑将交通运输、工商管理和旅游管理等部门整合在一起，建立统一的旅游行业监管委员会，全面负责中国休闲旅游产业发展规划的编制和制度的实施，及时解决我国旅游休闲行业发展中存在的问题，确保我国旅游休闲产业发展造福于广大居民。

匡贤明：职工带薪年休假制度这个目标要实现，既要依靠市场的力量，也要依靠政府正确地发挥作用。第一，随着我国老龄化的加快，劳动力市场的供求关系有可能发生明显变化。劳动力供过于求的情况将被劳动力短缺所取代。在这种情况下，劳动力在市场上的卖方压力将明显缓解，企业为了留住劳动者，有很大的积极性提供这项福利。供求关系的变化，使得带薪休假成为可能。第二，政府需要做好减税，缓解企业的成本压力。要调整宏观收入分配格局，改变政府税收过快增长的态势，最重要的措施就是加大减税力度，尤其是加大对私营企业的减税力度。在这方面，可以考虑采取有条件减税的方式，企业带薪年休假福利提供到位，政府予以相应的税收减免。只有随着劳动力市场供求关系的变化和政府税收减免力度的加大，带薪年休假这项制度才有可能真正建立起来。

附： 收入分配改革视野的带薪休假制度

匡贤明

带薪休假制度本质上是一项劳动者福利。这项福利不仅有利于劳动者恢复疲劳，提高劳动生产率，而且有助于扩大消费，促进产业结构调整。应当说，尽快推广带薪制度，是一项得到劳动者欢迎的制度。但这项制度的实施，却受制于多种因素，《职工带薪年休假条例》早在2008年1月1日就开始施行，而《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》提出到2020年职工带薪年休假制度基本得到落实，城乡居民旅游休闲消费水平大幅增长。社会对此颇有异议。这项制度，需要从宏观收入分配格局的视角来看。

1. 我国带薪休假程度普遍偏低，与劳动力供求关系有直接关系

CNN调查显示，我国带薪休假程度普遍偏低。“带薪假期”总时长由最低带薪年假以及国家法定带薪假日两个部分组成，我国每年最低带薪年假为10天，国家法定带薪假日11天，全年总计21天。在排名的国家中最短。更重要的是，就连最低带薪年假10天，也有很多人没有享受到。有调查调查显示，受访人中，只有三成人每年享受带薪休假；21.8％的受访者从未享受过带薪休假。也就是说，我们不仅法定带薪假最短，而且享受到这个带薪休假的人数比例也不高。根源何在？

第一，劳动力市场竞争压力大。由于人口规模原因，我国劳动力市场长期处于供过于求的格局。尤其是在私营经济部门，竞争压力大。在这种情况下，尽管有带薪休假的制度，但出于竞争的考虑，员工很少主动休息。与此相对应的是，竞争压力不大的部门，带薪休假执行情况相对较好。例如， 能享受带薪休假的职工，大多集中在机关和国有企事业单位；而大量劳动密集型企业、个体私企的员工，因无法享受带薪休假，外出旅游计划不得不集中安排在小长假或“黄金周”。

第二，员工最低带薪年假的执行情况很难得到有效监管。劳动者在全国统一的法定假日是否得到休息，是否在加班，很容易监管到；而对员工自主选择带薪年假休息，劳动执法部门的监管成本过高。只有每年结束，才知道员工是否享受了这个福利。

第三，企业缺乏积极性。对企业来说，员工带薪休假，是一项实实在在的成本支出。一般的私营企业出于成本考虑，很少支持增加成本的措施。一些企业在给员工缴纳社会保时还按当地最低工作标准而不是员工实际工资标缴纳，更不用说他们会乐意提供类似非必须的福利。尤其是员工出于竞争压力不太可能主动提出时，企业更乐见员工加班而不是带薪休假。

2. 《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》很难解决以上三个问题

从以上三方面看，《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》只是提出了一个基本目标，缺乏对深层次原因有针对性的措施。第一，它没有涉及到劳动力市场的基本情况。劳动者并不是不愿意休假，而是竞争压力过大使得他们很难主动提出；企业也未必乐意员工加班，但竞争压力使得他们很难主动提供这项福利。结果是，大部分劳动者的旅游休闲需求只能在法定假期释放，由此造成了法定假期旅游景点的超常拥堵。第二，它没有就如何降低劳动市场的监管成本、提高监管效率提出具体措施。如果劳动者不敢主动提出，而企业又不会积极配合，那就需要政府监管部门发挥作用。但纲要缺乏有效的措施保障监管部门能够有效发挥作用。

3. 2020年职工带薪年休假制度基本落实，要依赖市场与政府的双重作用

但2020年职工带薪年休假制度这个目标要实现，却有很大的希望。不过这既要依靠市场的力量，也要依靠政府正确地发挥作用。

第一，随着我国老龄化的加快，尤其是农村剩余劳动力转移在未来5-10年逐步结束，劳动力市场的供求关系有可能发生明显变化。劳动力供过于求的情况将被劳动力短缺所取代。在这种情况下，劳动力在市场上的卖方压力将明显缓解，提出带薪休假有了制度底气；企业为了留住劳动者，有很大的积极性提供这项福利。供求关系的变化，使得带薪休假成为可能。

第二，政府需要做的，不是加强监管，而是减税。这个市场的监管成本，目前还看不出有下降的趋势，无论政府采取什么措施，都无法在年中的时候判定企业没有提供带薪休假的福利。政府需要做的，是缓解企业的成本压力，使企业为劳动者提供带薪休假的福利时，不会明显压力利润空间。也就是说，要调整宏观收入分配格局，改变政府税收过快增长的态势。最重要的措施就是加大减税力度，尤其是加大对私营企业的减税力度。在这方面，可以考虑采取有条件减税的方式，企业带薪休假福利提供到位，政府予以相应的税收减免。防止企业得到实惠却不让劳动者分享。

只有随着劳动力市场供求关系的变化和政府税收减免力度的加大，带薪休假这项制度才有可能真正建立起来，并且加快制度化。

深圳特区报访谈

http://sztqb.sznews.com/html/2013-02/26/content_2386537.htm