深圳特区报 2013年3月12日 

http://sztqb.sznews.com/html/2013-03/12/content_2401974.htm

引子：

城镇化话题无疑是今年“两会”上的热中之热。温家宝总理在《政府工作报告》中提出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，要积极稳妥推动城镇化健康发展。”3月6日，国家发改委主任张平表示，今年上半年中国城镇化发展规划有可能出台。2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口。然而，在城镇化的过程中也出现了一些问题，比如“空城”、“鬼城”等即是盲目造城运动的恶果。已然出现的问题给我们提供了哪些殷鉴？如何实现有质量的城镇化？这是本期“思与辨”所要探讨的。

■ 主持人： 尹传刚（深圳特区报见习记者）

■嘉 宾：

张占斌（国家行政学院经济学教研部主任、教授）

匡贤明（中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长、副研究员）

李长安（对外经济贸易大学劳动与社会保障系主任、副教授）

不合理的制度制约着城镇化健康发展

主持人：我国在城镇化过程中有哪些值得反思的教训，如何看待出现的问题？

匡贤明：过去30余年的城镇化进程中，确实伴生着一些深层次的问题。例如，农民工难以融入城市，带来了城市内部的二元结构；大城市人口集聚造成交通拥堵、环境污染、住宅拥挤等；在城镇化进程中，某些地方政府强征农民土地、强拆居民住宅，造成了尖锐的社会矛盾等。未来几年城镇化的加快发展，恐怕难以避免这些问题。造城运动不仅破坏了经济的自身规律，而且加大了金融风险。

这些问题都是客观存在的，但需要客观判断这些问题的根源。从现实情况看，这些问题是在城镇化进程中出现的，但并不是城镇化本身造成的，而是一系列不合理的制度造成的，这些不合理的制度同时也在制约着城镇化进程。例如，农民工问题与户籍制度直接相关，户籍制度以及其背后的公共服务制度成为制约农民工的有效融入；城市规划不到位重要原因在于地方政府盲目扩张等。城镇化进程中出现的各种问题，是各种体制机制制约形成的。这些问题不解决，城镇化的质量难以提高。下一步要提高城镇化质量、释放城镇化红利，需要解决的突出问题在于，尽快实现从规模城镇化的扩张向人的城镇化的发展转型，切实防止以发展城镇化的名义重蹈盲目投资和扩张的老路。

李长安：中国城镇化最大的问题，就是城镇化面临着动力不足的困境。比如中小城市中，许多农民缺乏成为城镇居民的意愿和动力。县级地区集中了中国70%以上的人口，容纳了大多数的农民，但这些农民普遍不愿意主动变换为城镇户口。

张占斌：从总体上看，目前我国的城镇化基本上是比较健康的，但也局部存在着值得反思的属于病态城镇化倾向的不良现象，如半城镇化、被城镇化和“大跃进”城镇化等现象。此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。

城镇化不可避免地带来了各种经济社会发展问题。例如，由于半城镇化造成了我国数量庞大的农业转移人口和日益严重的农民工问题；再如，由于城市偏向政策和城乡要素难以自由流动，造成的城乡收入差距过大，出现双二元结构等诸多问题。这些问题主要由于城镇化质量不高造成的，也必须依靠积极推进新型城镇化才能解决。

城镇化是扩大内需的最大动力

主持人：城镇化对我国经济社会发展有何意义？

张占斌：城镇化是扩大内需的长期动力和推动我国经济持续健康发展的“火车头”，是我国全面建成小康社会和从经济大国向经济强国迈进的“王牌”引擎。

首先，城镇化是扩大内需的最大潜力。城镇化带动大量农村人口进入城镇，带来消费需求的大幅增加，同时还产生庞大基础设施、公共服务设施以及住房建设等投资需求。

其次，城镇化是统筹城乡发展的基本前提。通过推进城镇化，大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村居民人均资源占有量会大幅度增加，有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快农业现代化进程。城镇化还可推动工业反哺农业、城市支持农村，促进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发展。

第三，城镇化是产业结构调整升级的重要依托。城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，极大地推动工业化进程。同时，城镇化不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。

第四，城镇化带来人力资本和信息知识聚集，促进市场竞争、技术创新和改善管理，有利于提高资源集约利用，降低工业排放，实现低碳、绿色发展。

第五，城镇化是提高中等收入者比重的重要途径。城镇化形成更多的就业机会，提高劳动生产率，有利于提高劳动力的工资和劳动报酬在初次分配中的比重。

匡贤明：城镇化是扩大内需的最大潜力，这一点已经成为各方共识。最著名的判断莫过于诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨的“21世纪，中国的城镇化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类的两件大事”。改革开放以来，城镇化进入加速时期，从1978年17.92%稳步提高到2012年的52.5%。在我国近10年年均10%的经济增长率中，城镇化贡献了3个百分点。

城镇化应体现以人为本、共同富裕原则

主持人：从发展趋势看，我国城镇化仍处于快速发展的时期，怎样实现真正有质量的城镇化？

匡贤明：关键在于推进相关制度的改革，构建人口城镇化的基础。

第一，从政府主导的城镇化转向经济主导的城镇化。政府主导城镇化极易演变成人为的造城运动。人口城镇化，意味着政府的重要职责是改变当前不合理的、抑制人口城镇化的制度，而不是充当城镇化的急先锋。

第二，从城乡二元的城镇化转向城乡一体的城镇化。人口城镇化的进程不能以拉大城乡差距为代价。恰恰相反，人口城镇化的重要目的在于通过制度创新打破城乡二元制度，解开全世界独一无二的“二元N次方程”。包括户籍制度、土地制度、人口政策、财税体制、农村社区、行政区划等。

第三，保障农民的自由选择权。农民有权做出留城还是留村的选择。如果留城，要有相应的制度保障其基本权益；如果留村，也要有相应的制度保障其权益。

李长安：要激发中国城镇化的潜力，必须加强顶层设计，将重点放在制度改革层面上，消除阻碍城镇化发展的各种制度性障碍。

要加快土地制度的改革。如果不在土地制度上取得实质性的突破，农民就无法摆脱土地的束缚和依赖，也无法获得土地流转过程中的增值收益，更会迟滞中国城镇化的进程。要尽快建立健全统一完善的社会保障制度。加快实现社会保障制度的城乡并轨，给予进城农民工平等的保障待遇，是弥合城乡差距、促进城镇化的有力武器。

张占斌：改革是提高城镇化质量，推动城镇化健康发展的最大动力。要通过深化体制改革，积极稳妥地推进城镇化，提高城镇化质量，促进经济健康持续发展。这需要以正确的思路，抓住重点难题，积极有序稳步推进。

要注重提高城镇化的质量和效益。新型城镇化要进入以推进人口深度城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段。从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：一是要积极促进农业转移人口市民化，逐步解决半城镇化问题。二是要以人为本，提供与城镇经济发展水平相适宜的基础设施和基本公共服务。解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。三是要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，推进低碳生态城市建设。四是要加强城镇化与工业化、信息化、农业现代化协同发展。要适应新型工业化的要求，积极探索城镇化道路和模式。要积极探索工业反哺农业、城市支持农村的机制、途径和方法。

要积极完善城镇化规划和战略格局。要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群。

附：

城镇化质量比速度更重要

城镇化是扩大内需的最大潜力，也是过去30余年我国经济社会发展的重要动力。改革开放以来，城镇化进入加速时期，从1978年17.92%稳步提高到2012年的52.5%。在我国近10年年均10%的经济增长率中，城镇化贡献了3个百分点。从发展趋势看，我国城镇化仍处于快速发展的时期，能否有效扩大内需取决于城镇化的质量。而要提高城镇化质量，关键在于推进城镇化的转型，在转型中保持一定的城镇化速度。

一、城镇化中出现的问题，不能完全归因于城镇化本身

过去30余年的城镇化进程中，确实伴生着一些深层次的问题，某些问题甚至相当尖锐。例如，2.6亿农民工及其家属不能融入城市，带来了城市内部的二元结构；大城市人口集聚造成交通拥堵、环境污染、住宅拥挤等；在城镇化进程中，某些地方政府强征农民土地、强拆居民住宅，造成了尖锐的社会矛盾；此外，城镇化进程中的农民上楼问题等，也引起广泛关注。有人担心，未来几年城镇化的加快发展，恐怕难以避免这些问题。人为地造城运动，不仅破坏了经济的自身规律，而且加大了金融风险。

这些问题都是客观存在的，但需要客观判断这些问题的根源。从现实情况看，这些问题是在城镇化进程中出现的，但并不是城镇化本身造成的，而是一系列不合理的制度造成的，这些不合理的制度同时

也在制约着城镇化进程。例如，农民工问题与户籍制度直接相关，户籍制度以及其背后的公共服务制度成为制约农民工的有效融入；城市规划不到位重要原因在于地方政府盲目扩张；城市化进程中的资源能源消耗过大，主要原因也是资源能源价格改革不到位。也就是说，城镇化进程中出现的各种问题，实质都不是城镇化自己带来的，而是各种体制机制制约形成的。

二、城镇化质量关键在于推进人口城镇化的转型

毫无疑问，这些问题不解决，城镇化的质量难以提高。下一步要提高城镇化质量、释放城镇化红利，需要解决的突出问题在于，尽快实现从规模城镇化的扩张向人口城镇化的发展转型，切实防止以发展城镇化的名义重蹈盲目投资、盲目扩张的老路。 所谓人口城镇化，是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变。对此，要有明确的时间表。广东等地正在探索农民工积分入户制度，需要进一步总结、完善，在全国层面尽快推广。争取用3年左右时间，在全国范围内基本上使有条件的农民工市民化；用5年左右时间，形成人口城镇化的制度框架；用8年左右时间，基本形成人口城镇化的新格局。届时，人口城镇化率与名义城镇化率之间的差距明显缩小甚至基本消除。

三、推进人口城镇化的全面改革与转型

在当前的户籍、土地、规划等制度下，不可能有效地实现人口城镇化的转型。因此，关键在于推进相关制度的改革，构建人口城镇化的基础。

第一，从政府主导的城镇化转向经济主导的城镇化。政府主导城镇化极易演变成人为的造城运动。人口城镇化，最重要的是政府要摆正自己在城镇化中的位置，政府的重要职责是改变当前不合理的、抑制人口城镇化的制度，而不是充当城镇化的急先锋。

第二，从城乡二元的城镇化转向城乡一体的城镇化。人口城镇化的进程不能以拉大城乡差距为代价。恰恰相反，人口城镇化的重要目的在于通过制度创新打破城乡二元制度，解开全世界独一无二的“二元N次方程”。包括户籍制度、土地制度、人口政策、财税体制、农村社区、行政区划等。

第三，最重要的保障农民的自由选择权。城镇化要成为扩大城乡居民自由的重要平台，不能以缩小自由为代价。农民有权做出留城还是留村的选择。如果留城，要有相应的制度保障其基本权益；如果留村，也要有相应的制度保障其权益。只有在自由的基础上推进城镇化，才能真正发挥城镇化作为扩大内需的载体作用，也才能有效防止过去30余年依附在城镇化上的各种矛盾与问题。