引子

以后旅游景点的票价不能说涨就涨了。十二届全国人大常委会第二次会议上月25日表决通过的《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）对控制景区门票价格上涨作出了明确规定：景区提高门票价格应当提前六个月公布；利用公共资源建设的景区应当严格控制门票和另行收费项目的价格上涨，拟提高价格的，应当举行听证会，论证其必要性、合理性。《旅游法》出台后，能否有效抑制景区价格上涨？本期“思与辨”就此展开探讨。

■ 主持人：尹传刚

（深圳特区报见习记者）

■嘉 宾： 匡贤明

（中国改革发展研究院经济研究所所长）

乔新生

（中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授）

和静钧

（西南政法大学政治与公共管理学院副教授）

公共政策程序化是一个进步

主持人：如何看待此次《旅游法》的出台？

和静钧：《旅游法》把与之相关的旅游行政管理、旅游消费者、公共资源景区收费、旅游企业及从业者等资质管理、旅游合同及合同管理等一并归入其中，集行政处罚法、民事法、刑法、程序法于一体，明确各旅游主体的权利与义务、责任与后果，其意义是相当深远的。

《旅游法》第一条的立法主旨定位为对各主体合法权益的平等保护，没有偏颇，这样的规定可谓是一种大胆的立法创新。《旅游法》还意味着我国在解决景区“门票依赖症”上下了决心。

匡贤明：《旅游法》对控制景区门票价格上涨作出了明确规定，其中最大的亮点在于规范了价格调整的程序。尤其是对价格调整，明确提出要举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、合理性。

这项政策的出台，其重要作用在于理顺公共政策的决策过程，在于提供了一个公共政策辩论的平台。从这个意义上说，这是一个进步。听证制度是有效保护社会公共利益和公民私权的制度安排，它不仅可以通过吸纳各方利益和意志参与社会公共事务，使公共决策与社会治理更加规范，也可以缓和社会矛盾，减少社会冲突，保持社会稳定，协调各方力量，促进社会公共活动多元化、民主化。

对听证会代表的意见要有回应

主持人：《旅游法》规定，利用公共资源建设的景区要想涨价，不仅“应当举行听证会”，还要提前半年公布，这是值得肯定的。但近年来的实践表明，所谓的价格听证会已经逐渐沦为“涨价听证会”，最后结果只是涨多涨少的问题。景区价格听证，应怎样才能确保听证会反映民意？

和静钧：《旅游法》第43条专门规定了利用公共资源建设的景区门票及收费的定价和变动价格听证等程序，是近几年来散见于各行政规定中的内容集合而成，是先有“实践”后有“法条”，它需要有一个紧扣立法意旨的实施细则与之配套，方能突出其可操作性和强制性。

现实表明，有无听证会，并不是解决问题的核心所在，核心是建立什么样的听证会、听证会的分量有多重。现在很多听证会流于形式，这与有无听证会结果都一样。更大的意义上说，我们或许需要一部与行政程序法同级别的听证法，因为景区收费变动的听证会，与其他公用事业中的价格变动听证会，应是同一范式，不会存在“独艳于景区”的听证会。

匡贤明：无论是景区还是其他公共资源的价格调整，重要的是把听证会做实。

第一，参与听证的公众代表，要随机抽取。其中需要有一些相应的限制，比如公职人员严禁参与听证会。第二，参与听证的利益相关方，要有充分的意见表达。第三，听证会的结果，应具有相应的法律效应，尤其是反对意见。第四，利益相关方，有权向主管部门或者向人大提请召开听证会。

乔新生：价格行政主管机关必须在听证会上追求实质性效果，而不应把听证会看作是选择意见的公开形式。价格听证会的重心不是在表达，而是在交流和回应。没有交流和回应的价格听证会，就是不成功的价格听证会。

价格听证会的主办者必须要求申请人对自己提出的方案准备详细的论证材料，对于代表们的意见作出实质性判断。只有这样，才能防止价格听证会主办者表面上重视价格听证会，实际上却忽视价格听证会的作用。价格行政主管机关在作出决定时，必须提供充分的理由，并对价格听证会上代表们的意见进行吸纳和回应。

关键是建立起改革的公共参与机制

主持人：“逢听必涨”成为景区门票涨价的魔咒。据媒体调查发现，凡举办过听证会的景区，最终结果都是涨价成功。除了建立完善的听证会制度，遏制景区随意涨价，你们还有什么建议？

和静钧：遏制景区随意涨价，有必要从根本上厘清景区定位。中国社科院旅游研究中心特约研究员刘思敏提出，将景区分为公益型、市场型、混合型三种类型。他建议，公益型景区由国家全额或差额补贴，免掉门票或实行低价门票；对市场型景区进行市场化定价；混合型景区是借助公共资源开发，但属于地方集体所有，对这类景区要实行市场指导价或最高限价管理。当下，有必要实施景区分类管理，让旅游产业发展和国民休闲诉求有机融合，相得益彰。

有些景区把长期投资也算在短期的门票收取中，那么这些投资者就得承诺，一旦收回投资后就反馈于减免门票等具体实惠中，否则就属于“管理欺诈”，应追究刑事责任。

匡贤明：从现实情况看，要使公共政策实现公众决策，关键是建立起改革的公共参与机制。第一，开门做决策。除了涉及国家重大机密的事项外，对涉及群众切身利益的公共政策，要开门做决策。要让群众参与重大改革的讨论、决策，甚至可以在个别地方探索重大改革的投票制度。第二，充分引导和规范社会组织在改革中的积极作用。在公共政策的博弈中，要尽快形成有组织的对话机制，充分发挥社会组织对推进改革的能动作用。第三，尽快建立及时有效的媒体信息公开制度，尤其是在听证会等方面，要提高信息的公开透明化。

乔新生：要想从根本上遏制景区价格过快上涨，维护我国旅游市场秩序，《旅游法》还必须包括以下几个方面：首先，必须明确《旅游法》的基本原则，以建立服务型社会为目标，建立统一规范的旅游市场，从根本上维护消费者的利益。我国旅游法应当坚持全面放开的原则，禁止地方政府圈占名山大川，通过增加收费项目，加重消费者的负担。《旅游法》必须“一竿子插到底”，全面规范我国旅游市场的行为。如果《旅游法》不能对旅游景点进行全面的监管，那么，就很难从根本上保护消费者的权益。要通过加强对旅游景点价格管理，取消各种各样的乱收费，还原旅游的本来面目，从根本上保护消费者的利益，使我国的旅游行业步入健康发展的轨道。  

公共政策要由公众决策

匡贤明

公共政策，本意就是调整公共利益的政策，这必然涉及到公众利益。一项好的公共政策，除了在设计上需要考虑周全外，更需要获得众人的支持，尤其是获得公众支持。从这个角度看，公共政策公众决策，应当成为一个基本原则。但凡违反这个原则的一些政策，势必面临强大的阻力。 

1、公共政策程序化，是一个进步

最近凤凰古城实行通票一事，引起各方反映。理论上，凤凰古城的公共资源要保持再生能力，向消费凤凰古城的游客收取相应的费用，是合理的。但问题在于，这项公共政策决策过程不明确，缺乏征求商户以及消费者的过程，由此引发了比较大的反弹。对地方政府、商户以及游客来说，均是一个双输的过程。因此，新的《中华人民共和国旅游法》对控制景区门票价格上涨作出了明确规定，其中最大的亮点在于，规范了价格调整的程序。尤其是对价格调整，明确提出要当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、合理性，并提前6个月公示。

这项政策的出台，其初衷并不在于抑制景区价格上涨。价格的波动，在很大程度上还是需要由供求关系决定。其重要作用在于理顺公共政策的决策过程，在于提供了一个公共政策辩论、争论的时间和平台。从这个意义上说，这是一个进步。从制度安排上看，听证制度是有效保护社会公共利益和公民私权的制度安排，它不仅可以通过吸纳各方利益和意志参与社会公共事务，使公共决策与社会治理更加规范，也可以缓和社会矛盾，减少社会冲突，保持社会稳定，协调各方力量，促进社会公共活动多元化、民主化。

2、听证会制度要创新以防止流于形式

听证会是一个可以大做文章的制度。虽然当前很多地方的听证会，有沦为形式之嫌，大都成为“涨价听证会”，但有一点无法否定的是，听证会的确是公共政策参与的重要平台。问题恰恰不出在听证会上，而出在不搞真正的听证会上。无论是景区还是其他公共资源的价格调整，重要的是把听证会做实。

第一，参与听证的公众代表，要随机抽取。其中需要有一些相应的限制，比如公职人员严禁参与听证会。第二，参与听证的的利益相关方，要有充分的意见表达。第三，听证会的结果，应具有相应的法律效应；尤其是对出现反对意见。第四，利益相关方，有权向主管部门或者向人大提请召开听证会。

 

3、根本出路在于建立起改革的公众参与机制

从现实情况看，要使公共政策实现公众决策，关键是建立起改革的公共参与机制。第一，开门搞决策，除了涉及国家重大机密的事项外，对涉及群众切身利益的公共政策，要开门搞决策。要让群众参与重大改革的讨论、决策，甚至可以在个别地方探索重大改革的投票制度。第二，充分引导和规范社会组织在改革中的积极作用。在公共政策的博弈中，要尽快形成有组织的对话机制，充分发挥社会组织对推进改革的能动作用。第三，尽快建立及时有效的媒体信息公开制度，尤其是在听证会等方面，要提高信息的公开透明化。