所谓公共政策，是公共的政策，而不是哪一个人、哪一个群体的政策。公共政策的调整，实质是利益的调整。既然是所有人的利益调整，那么某一主体在调整过程中的缺位，必然带来政策的扭曲与变形。

最近交通运输部公布了《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》，提出“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”，引起社会强烈反弹。这项政策是否合理，判断标准在于是否促进了利益新的均衡而不是制造新的利益失衡。在此有必要把政府、企业与消费者三个利益主体的共同点与分歧梳理一下，看看社会反对的究竟是什么。

第一，实行特定的情况下高速公路免费的政策，目前各方均无异议。这是分析的起点。政府希望通过假期高速公路免费来刺激消费；消费者当然是愿意吃免费的午餐（尽管实质上不免费，算上交通拥堵等情况，真实价格可能还不便宜）；问卷显示，81.3%的消费者支持这项政策。对企业来说，政府制定的政策，他也只能照章执行。目前还没有听说哪个企业明确反对，并且要求取消这项政策的。

第二，免费政策的受益者，是消费者，减少了路桥支出；成本的直接承担者，是企业，他们因免费收入会受到一定影响。这是政策的实际影响。问题是，为什么政府出台的政策，要企业买单？如果企业有经营业绩的要求，这项政策是否会带来“政策性亏损”？更有甚者，企业是否会借“免费”的 名义来解释经营上的亏损？这种情况，在90年代国有企业改革前可比比皆是——为了所谓的公共利益而产生了亏损。

第三，因此，重新调整利益关系，是有必要的。这也是交通运输部的征求意见稿的积极之处。但问题核心仍然是：谁来承担公共政策的成本？其实是把企业承担的成本重新由消费者承担。企业合法收益受到影响，再通过额外收费来弥补（延长收费年限）。这个处理办法，有可能带来两个方面的问题：一是使高速公路免费的政策，完全被架空。为了假期的不交费，消费者需要在更长的时间内交费，直接悖于政府减轻交通运输成本的初始目标。政府有出尔反尔之嫌。二是给企业创造了寻租的空间。适当延长收费年限，延长多少年？十年还是五年？一年还是半年？各条高速公路情况不一，是否要一一核定？没有细化和可操作规定，并且细化成本太高，使得企业有足够的寻租空间。

因此，我们看到，在免费政策出台后引发的利益调整中，政府当前的思路仍然是在消费者-企业之间做文章，做平衡。为了刺激消费者，让企业买单；为了平息企业怨气，又变相让消费者买单。这种平衡术，不仅远离了政策初衷，而且加大了利益矛盾，失败的概率相当大。从当前情况看，67.5%的消费者明确反对这种处理办法。

出路何在？合理之处是政府给企业减税，减轻企业负担。受访消费者中57.7%的人持这一观点。当然，也有人会说，政府为免费通行买单，实质是拿无车人的钱给有车人买服务，加大了不公平。为了避免这种情况，有两个选择。第一，干脆废除这项规定，那就一了百了，政府对谁都不要父爱主义。第二，把减税和免费切割开，政府对包括高速公路在内的所有企业，都要减税，这个减税政策不是特惠性的，而是普惠性。

公共利益的调整，核心是利益平衡与利益妥协。但不应该只是其中几个主体的妥协，而应该是所有利益相关方，尤其是政府率先的妥协，由此才能真正实现利益平衡。