贤明改革观察系列 

  深圳特区报 9月3日

   既然土地财政难以为继，断供可能性加大，那么就需要尽快创造土地财政主动断供的条件，摸清情况、逐步化解、改革制度、理顺关系，真正构建起一个“去土地财政”的新型地方财政体制

　　政府收入的结构，在很大程度上反映了政府的真实职能。当前，我国各级地方政府收入盘子中，土地出让收入的占比比较高，深层次地反映了地方政府公司化的特点还相当突出。

　　尽管在特定的时期，地方政府通过土地出让等各种形式，在主导经济发展上取得了相当大的成效，但这一模式已经面临极为严峻的挑战。不仅社会各方对土地财政诟病颇多，就是从经济运行角度看，土地财政也很难持续下去，断供的可能性正在加大。

　　土地财政断供了怎么办？该问题的回答取决于土地财政在什么情况下断供。不同情景下的断供，风险不同，处理方式不同，结果就有明显差异。

　　主动断供土地财政，进而为推进新一轮财税体制改革提供倒逼动力。地方政府过于依赖土地财政，不仅面临土地资源有限和稀缺的瓶颈，更面临土地财政极高波动性的挑战。经济景气时，土地价格上升，出让容易，出让金也高；经济不景气时，土地价格下降，出让困难，出让金低。因此，从宏观经济角度看，土地财政事实上加大了整个经济的波动幅度，放大了经济风险。主动断供土地财政，实质上就是切断地方政府通过土地出让获得收入的途径，或者对地方土地出让收入实行收支两条线管理。这样主动断供土地财政，最直接的后果就是地方支出缺口和地方债务风险将全面暴露；同时可以使中央清晰地判断地方保障基本事权所需要财力，为弥补支出缺口和化解地方债提供一张清晰的账单；更重要的是，主动断供将形成制度预期，产生强大的倒逼动力，以推进新一轮财税体制改革，理顺中央和地方财税关系。

　　被动断供土地财政。未来几年如果继续土地财政的模式，直至地方土地财政陷入严重的“收不抵支”格局时，地方财政危机就可能被动地爆发，甚至集中爆发。在当前的制度安排下，地方政府所有的财政风险势必由中央政府承担。而这个风险，是事前既不清楚，事中又无风险拨备，势必对经济正常运行带来极大的冲击。事实上，一些地方政府土地储备已不足以偿还银行贷款。如果这个状态持续下去，土地财政不仅不能给地方财政带来收益，反而需要财政的其他途径来弥补缺口。缺口大到一定程度以至于地方政府无法承担时，被动断供就发生了。

　　回答“土地财政断供后怎么办”这个问题，其实就取决于我们是主动断供土地财政还是被动断供土地财政。采取主动断供的方式，推进新一轮财税改革，理顺中央与地方关系，尽快构建地方主体税种以实现地方财力与事权相匹配；而被动断供，那只能“特事特办、急事急办”，先不计代价地把风险缺口补上，防范地方财政风险向其他领域漫延。但无法排除这一风险超过政府处理能力的可能。且这种方式，只能治标而不能治本。

　　既然土地财政难以为继，断供可能性加大，那么就需要尽快创造土地财政主动断供的条件，摸清情况、逐步化解、改革制度、理顺关系，真正构建起一个“去土地财政”的新型地方财政体制。从这个意义上说，中央重新审计地方债，是极为重要的。